АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Институт управления
на правах рукописи АБАЕВ ҒАЛЫМЖАН
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБРАТНОЙ СВЯЗИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОРГАНОВ С НАСЕЛЕНИЕМ
Образовательная программа «Региональное развитие»
по направлению подготовки 7М041 Бизнес и управление Магистерский проект на соискание степени магистра
регионального развития
Научный руководитель ___________________ Хамбар Б., к.э.н.
Проект допущен к защите: «_______»_____________________2021 г.
Директор Института управления ____________ к.э.н. Турчекенова Р.А.
Нур-Султан, 2021
2 Содержание
Нормативные ссылки ... 2
Обозначения и сокращения ... 5
Введение ... 6
1. Обзор литературы... 9
2. Анализ и результаты исследования ... 19
Заключение ... Ошибка! Закладка не определена.1 Список использованных источников ... 44
Приложение А ... 508
Приложение Б ... 50
Приложение В ... 52
Аналитическая записка ...55
3
Нормативные ссылки
В настоящем магистерском проекте использованы ссылки на следующие нормативные правовые акты:
1. Республика Казахстан. Конституция: [принята на республиканском
референдуме 30 августа 1995 года]. - URL:
https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_ (дата обращения 19.03.2021). - Текст:
электронный. лифика ци.
2. Республика Казахстан. Конституционный закон. О выборах в Республике Казахстан. Конституционный. Закон №2464 КЗРК: [принят Парламентом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года]. - URL:
https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002464_/z952464.htm (дата обращения 01.04.2021). - Текст: электронный.
3. Республика Казахстан. Закон. О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан. Закон №148 ЗРК: [принят Парламентом Республики Казахстан 23 января 2001 года]. - URL:
http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000148_(дата обращения 11.01.2021). - Текст:
электронный.
4. Республика Казахстан. Закон. О государственной службе Республики Казахстан. Закон №416-V ЗРК: [принят Парламентом Республики Казахстан 23 ноября 2015 года]. - URL:http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000416/links (дата обращения: 08.04.2021). - Текст: электронный.
5. Республика Казахстан. Закон. Об общественных советах. Закон №383-V ЗРК: [принят Парламентом Республики Казахстан 2 ноября 2015 года]. - URL:
https: //adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000383https://adilet.zan.kz/rus/docs /Z1500000383 (дата обращения 22.01.2021). - Текст: электронный.
6. Республика Казахстан. Указ. Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Указ № 438: [принят Президентом Республики Казахстан 28 ноября 2012 года]. - URL:http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1200000438 (дата обращения: 04.04.2021). – Текст: электронный.
7. Республика Казахстан. Указ. Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Указ № 438: [принят Президентом Республики Казахстан 28 ноября 2012 года]. - URL:
http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1200000438 (дата обращения 27.01.2021). - Текст:
электронный.
8. Республика Казахстан. Указ. Об утверждении Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года. Указ .№522: [принят Президентом Республики Казахстан 28 ноября 2012 года]. - URL:http://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000522 (дата обращения 15.03.2021). - Текст: электронный.
4
9. Республика Казахстан. Постановление. Об утверждении Типовых правил проведения раздельных сходов местного сообщества. Постановление
№1106: [принято Правительством Республики Казахстан 28 октября 2013 года].
URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001106 (дата обращения 27.01.2021). - Текст: электронный.
10. Республика Казахстан. Послание. Казахстан в новой реальности: время действий: [Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 г.]. - URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000002020 (дата обращения 19.03.2021). - Текст: электронный. лифика ци.
11. Республика Казахстан. Протокол совещания. О вопросах внедрения самостоятельного бюджета и коммунальной собственности местного самоуправления в рамках законопроекта по вопросам развития местного самоуправления. Протокол совещания № 11-5/05-1672: [утвержден Первым заместителем Премьер-Министра Республики Казахстан Маминым А.У. от 31 марта 2017 года]. - URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 38771553 (дата обращения 19.03.2021). - Текст: электронный.
12. Республика Казахстан. Приказ. Об утверждении Типового регламента собрания местного сообщества. Приказ № 295: [принят Министром национальной экономики Республики Казахстан от 7 августа 2017 года]. URL:
https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38771553(дата обращения 19.03.2021).
- Текст: электронный.
13. Республика Казахстан. Приказ. Об утверждении Типового положения о территориальных советах местного самоуправления. Приказ №703:
https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38387879[принятМинистром
национальной экономики Республики Казахстан от 19 ноября 2015 года]. - URL: (дата обращения ноября 2015 года). - Текст: электронный. ли
5
Обозначения и сокращения
госорган - государственный орган др. - другие
МГУ - местное государственное управление МИО - местные исполнительные органы нпа - нормативные правовые акты
рис. - рисунок;
РК - Республика Казахстан
США - Соединенные Штаты Америки т.е. - то есть
т.д. - так далее
6 Введение
Актуальность темы. Принцип слышащего государства в Казахстане указывает на необходимость перемен, связанных с потребностью общества в развитии институтов местного самоуправления. Поэтапная активизация гражданского общества показывает стремление местного сообщества страны к возможностям самостоятельного контролирования реализации конституциональных прав. В этой связи, возникает необходимость проведения проактивных мер развития местного самоуправления, который является первичной ячейкой общества. Это в свою очередь дает возможность местному самоуправлению получить официальные полномочия заботиться о сближении позиций институтов государственного управления и интересов населения .Поэтому не вызывает сомнения актуальность исследуемой темы. В тоже время концепция развития местного самоуправения конкретно указывает, что
«Процесс становления и развития местного самоуправления в Казахстане начался сравнительно недавно. Предстоит проделать большую работу по пересмотру законодательной базы, применительной практики, коррекции системы управления и переориентации менталитета населения».[1]
При этом, наблюдается дефицит обратной связи в развитии институтов местного самоуправления, который является обязательным элементом любой нормально организованной системы правления. Всем известно, что в Казахстане принимаются системные меры по развитию принципа «слышащего государства». Однако непонятно, почему обратная связь не срабатывает положенным образом. В связи с этим, тема магистерского проекта актуальна, а ее исследование в региональном аспекте еще более углубляет научный интерес.
Целью магистерского проекта является разработка практических рекомендаций по развитию институтов местного самоуправления на региональном уровне в соответствии с принципом «слышащего государства».
Исходя из цели проекта вытекает необходимость решения следующих задач:
- изучить нормативно-правовое обеспечение институтов местного самоуправления в системе обратной связи государственных органов с населением;
- исследовать теоретические основы и исторический опыт организации местного самоуправления;
- провести анализ развития институтов местного самоуправления в Республике Казахстан;
- рассмотреть процесс поэтапного развития институтов местного самоуправления в преддверии выборов акимов сельских округов 2021 года;
- определить проблемы, оказывающие влияние на формирование открытого диалога между государственными органами и населением и выработать практические рекомендации по развитию институтов местного самоуправления во взаимосвязи с органами государственной власти.
7
Объе ктом иссле дования являются общественые отношения, на основе которых строится деятельность институтов местного самоуправления, выражающих интересы населения и их взаимодействие с государственными органами.
Пре дме том иссле дова ния являются институты местного самоуправления в Республике Казахстан, в большей степени институт выборности акимов.
Методы исследования. При работе над проектом использовались различные методы научных исследований. В рамках теоретического подхода применяются методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системный, логический и сравнительный. При изучении моделей развития института местного самоуправления за рубежом широко использованы историко- сравнительный и историко-правовой методы. Сам процесс анализа нормативно- правовой базы основан на комплексном подходе к законодательству, что позволило систематизировать основные источники права и др. С помощью метода моделирования материала был собран необходимый материал и составлена таблица, отражающая основы института местного самоуправления в Казахстане. Метод синтеза общетеоретического и специального материала помог в достаточной степени подойти к выработке заключительных положений и выводов по магистерскому проекту.
Также в ходе работы широко использован метод от общего к частному, когда изучая конкретную проблему мы рассматриваем ситуацию в мире, а потом по Казахстану, либо по Казахстану и для конкретизации переходим в регион, в частности СКО. Метод синтеза и обобщения общетеоретического и специального материала помог в достаточной степени подойти к выработке заключительных положений и выводов по магистерскому проекту.
Гипотеза. Общей целью в масштабе проекта является утверждение о том, что государство и общество должны быть взаимно заинтересованы в развитии институтов местного самоуправления, так как только в тесном взаимодействии органов государственного управления и местного самоуправления можно удовлетворить все социально-экономические потребности общества.
Ожидаемые результаты. Конечным ожидаемым результатом исследования является определение механизма обратной связи местных исполнительных органов, оказывающего положительное влияние на повышение эффективности местного самоуправления.
Научная новизна заключается в том, что магистерский проект содержит рекомендации по развитию институтов местного самоуправления в системе обратной связи государственных органов с населением. В работе содержатся материалы двух социологических опросов, проведенных на территории СКО, которые позволили увидеть проблемы населения и выработать предложения по их решению. Определенную ценность представляет интервью с директором
"Института развития местного самоуправления", членом общественного совета г.Петропавловска Худяковым С.Г.
Практическая значимость проекта обусловлена необходимостью внедрения результатов исследования для развития институтов местного
8
самоуправления в системе обратной связи государственных органов с населением. Ряд положений нормативно-правового характера могут послужить рекомендациями в работе акиматов, маслихатов, в деятельности акима и депутатов. Предложение по созданию коллегиального органа местного самоуправления «Кеңес» на территории Северо-Казахстанской области, который будет состоять из местных жителей, заинтересованных в развитии своего сельского округа, имеет практическое значение и рекомендуется к внедрению до конца 2021 года. В положении о коллегиальном органе местного самоуправления «Кеңес» предусмотреть состав, структуру, фукнции и порядок работы.
нных Ре зульта ты, упра вле ния получе нные в ка дровый ма гисте рском ка рье ры прое кте таже ра вил могут дружный на йти сте пе ни
приме не ние ра звития при достиже ние ре а лиза ции Стра те гиче ского пла на ра звития Ре спублики Ка за хста н до 2025 года , утве ржде нного Ука зом Пре зиде нта Ре спублики Ка за хста н от 15 фе вра ля 2018 года № 636, а также в ходе организации и проведения выборов сельских акимов во втором полугодии 2021 года.
Публикации. Опубликовано две научные статьи по результатам исследования:
- в сборнике материалов международной научно-практической онлайн конференции от 9 апреля 2021 года: "Молодежь и наука" на базе НАО СКУ им. М. Козыбаева, г.Петропавловск;
- в сборнике материалы международной научно-практической интернет- конференции «Тенденции и перспективы развития науки и образования в условиях глобализации» от 31 марта 2021 год, Украина, г.Переяслав.
9
1. Обзор литературы
1.1 Нормативно-правовое обеспечение институтов местного самоуправления в системе обратной связи государственных органов с населением
В условиях развития государственного управления в соответствии принципам устойчивого развития актуальным остается вопрос о развитии институтов местного самоуправления в Казахстане.
Естественно, что само понятие местное самоуправление связано с государственным управлением и отражает механизм взаимодействия населения с органами государственной власти через определенные органы, в которых важную решающую роль играет мнение жителей той или иной местности, начиная с села и сельского округа, заканчивая населением крупного города и области. На мой взгляд, здесь ключевая роль принадлежит вопросу продуктивного и взаимного сотрудничества, когда должны решаться проблемы социального и экономического развития местности на основе предусмотренных планов развития с учетом мнения авторитетного большинства населения.
Правовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан - это Конституция Республики Казахстан и Закон от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан».
В 2007 году были внесены поправки в Конституцию, согласно которым местное самоуправление будет осуществляться непосредственно населением, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. [2]
Законодательство предусматривает, что аким, помимо функций государственного управления, также выполняет функции местного самоуправления и что собрания (собрания) местного сообщества могут быть организованы для обсуждения вопросов местного значения [3].
В Законе Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» указано; «местное государственное управление – это деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории». [4]
Аналогичным образом рассмотрим понятие «местное самоуправление» - это деятельность, осуществляемая населением напрямую, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на независимое решение вопросов, представляющих местный интерес.
10
Согласно ЗРК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» местное самоуправление осуществляется раздельно в пределах области, района, города, района в пределах города, района, села, не входящего в состав района. Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно и через маслихаты и другие органы местного самоуправления. В этом законе подчеркивается, что районы, районы, поселки, городские округа, районы и села, не входящие в состав района, также выполняют задачи местного самоуправления в дополнение к задачам государственного управления. [5]
Таким образом, анализ показывает, что имеется противоречие в нормативных правовых актах касательно понятия местного самоуправления.
Считаем, что представитель официальной власти не может одновременно осуществлять функции органов местного самоуправления. Полномочия должны принадлежать народу и только народу. Поэтому фактически по сравнению со многими зарубежными странами, в Казахстане местное самоуправление находится пока на начальном этапе. [6]
Особо важно подчеркнуть вопрос о поступлении налогов в местный бюджет и создания местного органа из числа жителей, который смог бы полноценно направлять данные финансовые ресурсы для улучшения благосостояния граждан и для благоустройства проживаемой территории.
Казахстан имеет опыт выборности акимов районов, акимов сельских округов. При этом, главный вопрос поступления и распределения финансовых средств остается под контролью акимов районов и областей и далее министров.
В большинстве случаев население не принимает активное участие в принятии решений, соглашается по факту. Однако с функционированием Общественного совета, который создается при маслихатах области, города, района, наблюдаются позитивные перемены в этом вопросе. На основе ЗРК от 2.11.
2015 года № 383-V «Об общественных советах» у них есть функция общественного контроля. [7]
Общественный совет принимает решение об утверждении бюджета, об использовании денежных ресурсов на развитие села, района, области в целом и много других вопросов, которые связаны с благоустройством города, дворовых площадок и др. Благодаря деятельности Общественного совета чиновники стали сдерживать авторитаризм в решении жизненно важных задач связанных с проблемами жителей. [8]
К примеру, Общественный совет города Петропавловска Северо- Казахстанской области в период пандемии, а именно летом 2020 года остро отреагировал на решение Министерства энергетики о необходимости поднятия тарифов на использование электричества как для юридических, так и для физических лиц. В отношении первых, которые в то время в основном приостановили деятельность (кроме аптек и продуктовых магазинов), мнение народа было услышано на общественных слушаниях и Общественный совет направил письмо обращение на имя министра энергетики. В результате вопрос о поднятии цен на электричество был снят с повестки дня. Вот яркий пример,
11
когда Общественный совет представлен опытными и авторитетными людьми, не входящими в состав государственных органов, способными защищать интересы народа.
Стратегически важным документом, выражающим принцип обратной связи в государственном управлении, является обращение Президента Республики Казахстан К. Токаева к казахстанскому народу 1 сентября 2020 года. «Состояние слышимости» - это, по сути, концепция создания «честное государство». Недостаточно слушать и видеть проблемы граждан. Главное принять правильное и справедливое решение. Это, конечно же, конструктивный диалог между властью и обществом. Сокращение дистанции означает переход к новой системе обратной связи с тесным контактом с населением. Сократить дистанцию между обществом и властью можно при условии правильно выстроенного структурного диалога представителей власти, исполнительных органов с местным населением [9].
Для запуска механизма функционирования институтов местного самоуправления в Казахстане важно задать вопросы: Как осуществляется диалог между представителями власти и обществом? В чем проблема обратной связи между обществом и местными исполнительными органами?
Как поднять эффективность работы местных органов власти? Что дает наличие органов местного самоуправления с функцией контроля местного бюджета? И здесь важно отметить тенденцию в создании новых механизмов, которые способствуют развитию системы обратной связи государственных органов с населением. К примеру, работа портала «Открытый акимат» позволяет населению напрямую без кабинетов и записей на прием напрямую обращаться к акимам всех уровней по различным вопросам: проблемы личные, села, района (города),области; обращение в местные исполнительные органы акимат через мессенджеры - фейсбук, инстаграмм любого руководителя и его государственного органа или государственного учреждения.
1.2 Теоретические основы и исторический опыт организации местного самоуправления в системе обратной связи государственных органов с населением
Современные теоретические и исторические основы государственного управления и местного самоуправления в частности, местного самоуправления, исследовали ряд отечественных исследователей Нуртазин М.С., Уваров В.Н., Таршилова Л.С., Кайкенова Ж.К., Байменов А. и др. Среди зарубежных исследований, вызвавших у нас большой научный мы называем следующих представителей российской науки - это Жильцов В.И., Бабун Р.В., Володин А.М., Немчинов А.А.,Киселев С.Г., Мухаев Р.Т., Муратова Р.А., Черепанов В.В., Атаманчук Г.В.
12
Ценный материал представлен в диссертации Бабалова А.В. «Обратная связь в системе местного самоуправления малого города». [10]
Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества в современной России и ее региональный опыт рассматриваются в диссертации Д.Ц. Бутитова. [11]
Местное самоуправление как институт развития гражданского общества в Республике Казахстан: социологический анализ представлен в диссертации Комарова О.Е. [12].
Обзор исследований по изучаемой теме показал, что большинство авторов считают, что местное самоуправление должно осуществляться на основе как принципов свободы, так и обратной связи. Так, Вавилов Н.С. придерживается мнения, что местная автономия является связующим звеном между государством и гражданским обществом, поскольку под автономией подразумевается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Теоретическими основами конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности местной демократии и местного управления, в том числе закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. право и способность местных властей определять состав и управление в интересах местного населения, но в рамках действующего законодательства (статья 3 пункт 1). [13].
В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, существует четыре основных характеристики, без которых местное самоуправление не может осуществляться:
− полномочия действовать в пределах, установленных законом;
− усиление местного самоуправления с правом самостоятельного управления ресурсами;
− власть в государстве с четко определенными функциями;
− наличие выборных органов местного самоуправления.
На территориальном уровне местное самоуправление в основном обеспечивается муниципалитетами. В современном мире получили распространение эти системы местного самоуправления, классификация которых основана на концепции отношений между местным самоуправлением и центральной властью. Возникли следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модели.
Англосаксонская модель получила распространение в основном в странах с одинаковой правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются формальная автономия и автономия местного самоуправления, а также отсутствие местных представителей центрального правительства для надзора за органами местного самоуправления.
13
Континентальная модель организации местной власти, получившая распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки и Ближнего Востока, существенно отличается от англосаксонской модели.
Особенности данной модели заключаются в следующем: сочетание местного самоуправления и местного управления, выборы и назначения, определенная иерархия системы местного самоуправления, подчинение нижних уровней вышестоящим уровням, наличие на местном уровне специальных представителей центрального правительства, наделенных полномочиями осуществлять деятельность по государственному контролю над местным самоуправлением.
Помимо рассмотренных моделей, существуют способы организации местной власти, которые частично поглощают соответствующие характеристики и имеют свои особенности. Эти модели считаются смешанными. Эти модели включают местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии и некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерной чертой смешанной модели является сочетание в значительной степени автономного местного самоуправления на нижнем территориальном уровне с государственным управлением на более высоком уровне.
Принципиальным отличием от рассмотренных выше моделей является так называемая советская модель организации местной власти. До недавнего времени эта модель была довольно распространенной. Отныне это происходит только в нескольких странах, которые все еще сохраняют социалистическую ориентацию (Китай, Куба, Северная Корея), а также в некоторых государствах - правопреемниках бывших республик Советского Союза (Беларусь, Узбекистан). Основные характеристики этой модели: самодержавие представительных органов сверху вниз, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая подчиненность всех ее связей, отсутствие коммунальной собственности, местных бюджетов.
Опыт модернизации государственного управления и создания местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы наиболее близок к Казахстану, поскольку этим странам также пришлось реформировать старую систему местного управления, которая была перенесена в страны из постсоциалистического периода.
Опыт Польши, территориальное управление которой имеет долгую историю и традиции, особенно показателен для Казахстана в этом отношении.
В настоящее время в территориальном делении Польши существует три административных уровня: гмина (муниципалитет / село), повят (район), воеводство (область). Это территориальное деление чем-то напоминает нынешнее административно-территориальное устройство Казахстана.
Воеводство - самая большая территориальная единица в Польше; круг - территориальная единица второго уровня; в него входят несколько муниципалитетов; гмина - основная территориальная единица.
14
Что касается экономической основы местного самоуправления, в Польше действует закон о доходах местного самоуправления, который определяет структуру источников дохода соответствующих местных и региональных властей.
Каждый уровень автономии получает финансовые ресурсы в виде общего финансирования (гранта) или целевого финансирования непосредственно из государственного бюджета. В дополнение к этим источникам дохода местные органы власти могут получать доход из законных частных источников, таких как активы, которыми они владеют.
В Дании 14 региональных префектур регионального уровня. Префект назначается государством. Префект возглавляет комитет из четырех членов окружного совета, которые избираются на всеобщих выборах. Этот комитет осуществляет контроль над муниципалитетами. Он имеет право отозвать решения муниципальных органов либо по собственной инициативе, либо по требованию граждан, либо по требованию меньшинства муниципального совета, если окажется, что эти решения несовместимы с законом, как по форме и содержанию. Муниципалитеты обязаны представлять свои финансовые отчеты в надзорный орган, чтобы доказать, что их деятельность соответствует законодательству [14].
Уполномоченный Республики контролирует надлежащее исполнение полномочий департамента; он является вторым начальником управления делами ведомства после президента генерального совета. Этот человек является
«хранителем государственной власти» в ведомстве. Как правительственный делегат он напрямую представляет премьер-министра и каждого из министров.
В ряде стран мэры (мэры) муниципальных образований могут действовать как представители государства. В Бельгии, например, мэр назначается королем из числа членов муниципального совета, а также является представителем короля, высшего магистрата муниципалитета. В Нидерландах мэр, который является президентом исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по предложению королевского провинциального комиссара после консультации с муниципальным советом. Он наделен определенными полномочиями государства. Он отвечает за полицию и пожарную команду. Он имеет право, если он считает, что то или иное решение муниципального органа противоречит закону или общим интересам, воздержаться от его выполнения и должен проинформировать исполнительный орган провинции, который захватит правительство [15].
Структура местного управления имеет важную роль в реализации принципа обратной связи. В этой связи, нами изучена структура местного самоуправления по отдельным критериям.
Различают несколько уровней местных выборных органов: три уровня - в федерациях, два уровня - характерны для средних и крупных государств, как республик, так и федераций (Италия, Испания, Румыния, Германия, Франция, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Чехословакия 1945–1992, Польша, Венгрия 1945–1982, Греция, Албания 1947–1991, ГДР (1949–1990), Югославия
15
1920–1932 и 1945–1963, ДВР 1920–1922, Украина, Беларусь, Россия); на двух уровнях, в федерациях - на одном уровне, типичном для малых государств (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Нидерланды, Чехословакия 1920-1945 гг., Чехия, Словакия, Венгрия, Бельгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Болгария 1945-1990, Эстония 1920-1933 и 1990-1993, Россия 1997-2006); (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Эстония, Латвия, Литва) [16].
Согласно типу статута: если совет имеет преобладающие полномочия, то глава исполнительной власти обычно избирается советом, реже населением, в то время как сама исполнительная власть может быть коллегиальной (Италия, Испания, Греция, Швеция, Норвегия, Исландия, Швейцария, Польша, Чехия, Гессен в Германии, Сербия, Нидерланды, Бельгия, Россия 1864-1918 и 1936- 1989, Югославия 1921-1963, Германская Демократическая Республика 1949- 1990, Румыния 1945-1990, Венгрия 1949-1989, FER 1920-1922, Болгария 1945- 1990); с преобладающими полномочиями главы исполнительного органа, в этом случае глава исполнительного органа избирается населением и в большинстве случаев является мужчиной (Франция, Румыния, Дания, Германия, Австрия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Финляндия, Болгария, Хорватия, Великобритания, Ирландия, Эстония, Латвия, Литва, Россия). [16] В зависимости от характера отношений с назначенными представителями центрального правительства: нет назначенных представителей центрального правительства, и их функции выполняются выборными органами местного самоуправления (Германия, Польша, Чешская Республика, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Венгрия, США, Россия 1937–1993, Чехословакия 1945–1992, ГДР 1949–1990, Румыния 1945–1990, ДВР 1920–1922, Болгария 1945–1990); назначенные представители центрального правительства объединены с избранными органами местного самоуправления (Италия, Франция, Румыния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Украина, Беларусь, Россия 1864-1918);
назначенные представители центрального правительства заменяют местные органы власти на уровне более крупных местных единиц (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Россия, 1997-2006 гг.)
В своем исследовании «Зарубежный опыт правового регулирования деятельности институтов гражданского общества на местном уровне»
Н.С.Вавилов отмечает, что опыт Франции в вовлечении местного населения в процессы принятия решений на местном уровне следует изучить. По закону
«Об органах местного самоуправления Французской Республики» № 92-125 от 6 февраля 1992 г. местное население принимает участие в обсуждении вопросов, но не в принятии решений. Это участие возможно в двух формах:
путем создания специальных консультативных инстанций или в форме непосредственного обсуждения. Этим же законом предусмотрено, что
«муниципальные власти могут выносить на обсуждение жителей коммун вопросы коммунальной компетенции, по которым предстоит принять решение». [17]
16
В Федеративной Республике Германия, как и во Французской Республике, население имеет широкий перечень правомочий по влиянию на деятельность органов местного самоуправления. В абз. 2 ст. 28 Основного закона ФРГ указывается, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества [18,с. 132].
Другим важным фактором является муниципальная информация. Датские муниципалитеты прилагают огромные усилия для информирования граждан о мерах, которые принимаются местным советом. Это может быть сделано в виде рекламы в газетах или в форме материала, доставленного непосредственно по домашним адресам жителей, и это может быть постоянная информация в местных газетах о деятельности местных советов. Открытость в осуществлении местного самоуправления, активное включение местных жителей в руководство учреждениями местного самоуправления, а также сама природа органов местного самоуправления в Дании, при которой законодательно не установлена их компетенция, позволяет судить о довольно качественной общественной составляющей в осуществлении местного самоуправления.
Интересно отметить, что в Дании принцип местных сообществ закреплен в конституции; центральные органы власти имеют право принимать решения, влияющие на функционирование местного самоуправления, только если законом предусмотрены такие меры. В общем и целом коммуна (община) в Дании считается правовым образованием, наделенным правом на собственное управление. В настоящее время в датской системе местного самоуправления возникла новая тенденция –активное включение пользователей в руководство учреждениями местного самоуправления (например, школьные учреждения для начальных школ и учреждения для детей типа детских садов). В каждой начальной школе и детском саду пользователи (то есть родители) выбирают коллегию, которая несет ответственность за общее руководство этим учреждением, включая финансовые вопросы, не касаясь при этом кадровой политики [14 14].
Таким образом, учитывая разные модели и зарубежный опыт, важно определить сейчас нашей стране по какой модели развиваться, в чем особенность традиций существующих в обществе, как определиться в направлении комплекса мер, ведущих к улучшению сознания местного сообщества в том, что участие в местном самоуправлении - это прежде всего ответственность за судьбу своего села, сельского округа, района проживания.
Особенностью развития институтов местного самоуправления всегда является определении места и роли государства и его органов во взаимодействии с жителями региона. В наше время процесс самоуправления в Казахстане, учитывая государственное устройство страны и низкую плотность населения на большой территории, накопившего исторического опыта и культуры проживающего населения показывает, что государство обладает авторитетом в решении вопросов жителей регионов. На наш взгляд, население не проявляет особой активности в решении своих же повседневных проблем, так как
17
сложивший менталитет и традиции государственной власти ограничивают в этом население.
В целом, из положительного зарубежного опыта создания местного самоуправления в отношении Казахстана можно сделать следующие выводы:
1. Успешное развитие местного самоуправления на местном уровне в Польше обусловлено большим размером административно-территориальных единиц по сравнению с другими странами Центральной и Восточной Европы, на которых возникает низовой уровень местного самоуправления. Это позволило Польше предоставить возможность для создания полной автономии на этом уровне с независимым бюджетом.
В этом контексте в Казахстане необходимо решить проблему оптимизации административно-территориальных единиц на нижних уровнях власти с целью повышения потенциала формирования полноценного местного самоуправления на нижних уровнях - местные сообщества.
2. На основе характеристик агломераций разного размера и количества обеспечена рациональная структура местного самоуправления. Как столица Польши Варшава имеет особый правовой статус (статус и выполняемые функции определяются специальным законом). Сегодня Варшава - центр крупнейшего воеводства - Мазовецкого. На уровне микрорайонов в городах, кварталах и небольших кварталах нет местных администраций, но муниципалитету по закону разрешено создавать там вспомогательные структуры без создания юридического лица и независимого домохозяйства. В рамках коммун также нет автономных органов, но есть вспомогательные единицы (без образования юридического лица и самостоятельного домохозяйства).
В Казахстане в целом государственная структура, аналогичная структуре Польши, была сформирована в крупных городах: Нур-Султан, Алматы, Шымкент, Караганда, созданы районы, в других городах областного значения - центральная администрация. Учитывая опыт Польши, создание административных органов с собственным бюджетом на районном уровне в городе не имеет смысла. При этом в крупных городах возможно предоставление маслихатам городов права создавать общественные структуры для взаимодействия города с населением по вопросам охраны общественного порядка и спокойствия. установленный законом порядок, а также надлежащее функционирование жилищно-коммунального хозяйства, санитарные условия в населенных пунктах.
В целом зарубежный опыт функционирования системы местного самоуправления содержит очень показательные примеры эффективного развития института местного самоуправления. С точки зрения задач, стоящих перед Казахстаном в рамках постоянного совершенствования национальной системы местного самоуправления, важно максимально использовать этот медународный опыт. Главным моментом в равитии самостоятельности населения при рассмотрении важных ключевых вопросв является роль и значение традиционного уклада жизни, менталитета, особенностей культуры
18
местного населения, место и значение авторитетных людей. На содержание и смысл политической культуры населения Казахстана и развитие органов местного самоуправления оказывает влияние государственная структура власти и управления, когда лицо возглавляющее определенную административную единицу (первый руководитель области, района) руководит филиалом партии и в тоже время играет ключевую поль как представитель местного самоуправления. Здесь для Казахстана важно разграничение функций между государственной властью и властью народа. Поэтому предлагаем совершенствовать законы регулирующие институт местного самоуправления и его взаимодействие с государственными органами, которые позволяют поднять уровень интерес населения в решении вопросов местного значения.
