5
2
Содержание магистерского проекта
Нормативные ссылки 3
Обозначения и сокращения 4
Введение 6
Обзор литературы 9
Методы исследования 12
Анализ и результаты исследования 14
Заключение 41
Список использованных источников 43
Приложение А
Аналитическая записка по результатам работы, включающие основные рекомендации для государственного органа
3
Нормативные ссылки
1 Послание Президента страны народу Казахстана 1997 года «Казахстан - 2030 Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев».
2 Программа Президента Республики Казахстан от 20 мая 2015 года «План нации - 100 конкретных шагов».
3 Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV.
4 Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 «Об административных процедурах».
5 Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года № 413-IV. «О государственном имуществе».
6 Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года
«Казахстан в новой реальности: время действий».
7 Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2020 года
№ 908 «О некоторых вопросах приватизации на 2021 – 2025 годы».
8 Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 июля 2007 года № 633 «О дивидендах на государственные пакеты акций и доходах на государственные доли участия в организациях».
9 Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 апреля 2011 года № 376 «Об утверждении перечня национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний».
10 Постановление Правительства Республики Казахстан от 15 марта 2018 года
№ 125 «Об утверждении правил подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, требований к организациям образования, осуществляющим повышение квалификации государственных служащих».
11 Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года
№ 489 «Об утверждении методических рекомендаций по определению типовых функций государственных органов».
12 Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 11 ноября 2014 года № 489 «Об утверждении Положения о Комитете государственного имущества и приватизации Министерства финансов Республики Казахстан».
4
Обозначения и сокращения АО - Акционерное общество
АЭС - Атомная электростанция БК - Бюджетный кодекс
ВДС - Валовая добавленная стоимость ГК - Гражданский кодекс
ГО - Государственные органы ГЭС - Гидроэлектростанция
ЕНПФ - Единый национальный пенсионный фонд ЖКХ - Жилищно-коммунальное хозяйство
КГИП - Комитет государственного имущества и приватизации КГС - Квазигосударственный сектор
МИК - Министерство информации и коммуникаций
МИО - Местные исполнительные органы
МНЭ - Министерство национальной экономики
МСУ - Местное самоуправление МФ - Министерство финансов
МФЦА - Международный финансовый центр «Астана»
МЦПС - Международный центр приграничного сотрудничества НАО - Некоммерческое акционерное общество
НИХ - Национальный инфокоммуникационный холдинг НК - Национальная компания
НПА - Нормативно-правовые акты
НПП - Национальная палата предпринимателей
5
НУХ - Национальный управляющий холдинг
НФБ - Национальный фонд благосостояния НХ - Национальный холдинг
ОДО - Общество с дополнительной ответственностью
ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития ПП - Постановление Правительства
РГП - Республиканское государственное предприятие РК - Республика Казахстан
РГКП - Республиканское казенное государственное предприятие Счетный комитет - Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета
СКГС - Субъект квазигосударственного сектора
США - Соединенные штаты Америки СЭР - Социально-экономическое развитие
ТОО - Товарищество с ограниченной ответственностью ФНБ - Фонд национального благосостояния
ФХД - Финансово-хозяйственная деятельность ЦГО - Центральные государственные органы
6 Введение
Общая характеристика работы. Магистерский проект посвящен вопросам оптимизации деятельности государственных органов в рамках совершенствования сферы управления государственным имуществом в РК. В структуру исследования включены проблемы современной отечественной системы управления государственным имуществом, зарубежные тренды и тенденции в данной сфере, а также возможности повышения профессиональных компетенций сотрудников государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора.
Актуальность и проблема исследования. На сегодняшний день в Казахстане постепенно создается новый принцип управления государственным имуществом. Государственная собственность является материальной основой деятельности государственного аппарата. Следовательно, от эффективности управления государственным имуществом зависит качество выполнения государственными органами поставленных перед ними задач. В условиях нынешней современности, под диктовкой реформ сферы государственного управления в целом, требует совершенствования и сфера управления государственным имуществом.
Одной из основных причин неэффективного управления государственным имуществом, по мнению экспертов КГИП МФ РК, МНЭ РК и Управления государственными активами, принимавших участие в интервью, является выполнение государственными органами функций, не характерных для них.
Так, еще в 1997 году Первый Президент РК Н.А. Назарбаев указал на то, что государственные органы должны освободиться от несвойственных им функций и передать их от центра регионам и возможно даже в частный сектор для разделения полномочий [1].
Также в Программе Елбасы, в которой обозначены 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ, 97-й шаг уже непосредственно предусматривает передачу несвойственных государству функций в конкурентную среду и саморегулируемым организациям [2].
Проблематика. Несовершенство законодательной базы, регулирующей конкретные общественные отношения в сфере управления государственным имуществом, а именно: отсутствие рычагов воздействия в виде норм, закрепляющих ответственность государственных и квазигосударственных субъектов за нерациональное использование государственной собственности в соответствии с нормами обеспечения; отсутствие алгоритма (плана) действий и единообразной практики применения норм в регионах, а также конкретных шагов в реализации обозначенных Первым Президентом целей и задач по оптимизации сферы государственного управления в т.ч. и деятельности государственных органов. Указанные недостатки приводят к дальнейшему нерациональному использованию бюджетных средств и государственной собственности, как следствие – к неэффективному управлению государственным имуществом.
7
Все это подтверждается вышеуказанными экспертами, которые оценили уровень политики эффективного управления государственным имуществом, осуществляемой Правительством РК, как недостаточно эффективный.
Кроме того, подтверждаются отчетами Счетного комитета, указывающие на:
- зависимость СКГС от бюджета, которым за несколько лет направлены финансовые ресурсы в объеме 7,5 трлн. тенге, что соизмеримо с семью бюджетами развития страны;
- отсутствие системности при выплате дивидендов СКГС в бюджет - 6,6%
от всего полученного чистого дохода за предшествующие 5 лет [27];
- неудовлетворительное выполнение функций контроля и мониторинга эффективности управления государственным имуществом, выполняемые КГИП МФ РК [8].
Цель исследования заключается в установлении причинно-следственных связей исследуемой проблемы и разработке рекомендаций по совершенствованию деятельности государственных органов в сфере управления государственным имуществом.
Задачи проекта. Для достижения поставленной цели исследования были определены следующие задачи:
- проанализировать законодательные основы, правовые механизмы и стратегические, программные документы Республики Казахстан, касающиеся государственного имущества;
- изучить и проанализировать функции уполномоченного органа и других государственных органов в сфере государственного имущества;
- рассмотреть текущую ситуацию в сфере управления республиканским имуществом;
- выявить проблему в сфере управления республиканским имуществом;
- провести анализ международного опыта в сфере управления государственным имуществом;
- разработать рекомендации по оптимизации деятельности государственных органов в сфере управления государственным имуществом.
Методы исследования: Для выполнения поставленных задач и достижения цели проекта в данной работе применяются количественные и качественные методы. В качестве инструментов используются контент-анализ, кейс-стади,
«Problem Tree», экспертное интервью. Полученные эмпирические данные были проанализированы и интерпретированы с точки зрения функционального, статистического и сравнительного анализа.
Ожидаемые результаты. Усовершенствование законодательной базы, оптимизация функций государственных органов в сфере управления государственным имуществом позволит модернизировать систему управления государственным имуществом.
Практическая значимость. Теоретические идеи и практические рекомендации могут быть внедрены в законодательные акты, ПП РК и другие
8
НПА в сфере государственного имущества для повышения качества работы государственных органов и СКГС.
9
Обзор литературы
В современных условиях одной из важнейших задач государства является повышение эффективности управления, в том числе и государственным имуществом.
При написании магистерского проекта по теме исследования были изучены научные статьи и публикации как отечественных, так и зарубежных экспертов.
Поиску лучших моделей управления государственной собственностью посвящены научные труды таких авторов как Астамиров Х.У. [3, с.20], Кошанов А.К., Рамазанов А.А., Панзабекова Ж.А. [4, с.136], Келимбетов К.Н.
[5, с.68], Халикова Ш.Б. [6, с.8], Шевченко В.В. [7, с.9] и др. В научных исследованиях этих ученых представлены движение и развитие отношений собственности, концептуальные основы формирования государственной собственности, методологические основы социализации государственной собственности, новые подходы в системе управления государственными активами. Основным инструментом повышения эффективности управления государственностью собственностью, по их мнению, является приватизация государственных предприятий. Основной целью приватизации, считают они, является появление эффективного собственника, заинтересованного в рациональном ее использовании и получении на этой основе очевидных для себя выгод. Но как показывает аналитическая практика, собственники либо не всегда заинтересованы, либо не обладают компетенциями рационального использования государственной собственности. По мнению экспертов Счетного комитета, финансирование деятельности субъектов квазигосударственного сектора за счет бюджетных средств снижает их заинтересованность в рациональном использовании предоставляемых ресурсов [8]. Еще одним недостатком эксперты отмечают слабую, практически отсутствующую ориентированность приватизации на привлечение инвестиций в отчуждаемые объекты [9, с.85].
Уже неоднократно проблему недостаточной эффективности управления государственной собственностью Правительство пытается решить именно при помощи приватизации [10]. Приватизация не может быть полным решением вышеназванной проблемы, поскольку эффективное управление возможно тогда, когда собственник стремится обеспечить сохранение и рациональное использование своей собственности, а не избавление от нее. Среди негативных последствий необдуманной или некачественной приватизации эксперты выделяют, например, процесс отчуждения либо обременения государственных активов, которые наиболее ликвидны, а также вывод в аффилированные структуры определенных видов хозяйственной деятельности, которые являются в наибольшей степени доходными [9, с.86].
Ряд авторов [11, с.92; 12, с.21; 13, с.23] считают, что одним из важнейших принципов управления государственным имуществом является принцип эффективности управления, суть которого, по их мнению, заключается в
10
достижении цели менеджмента, эффективного результата деятельности или состояния объекта управления при максимальной экономии ресурсов.
Соглашаясь с мнением этих авторов, хотелось бы отметить, что к большому сожалению, данный принцип плохо адаптирован к нашей системе управления государственным имуществом.
Исследователи предполагают, что для позитивного решения вопроса повышения эффективности управления государственным имуществом нужно акцент делать на программы. Они считают, что программа акцентирует свое внимание на решении ряда проблем системы управления государственным имуществом, снижающих ее эффективность, таких как: отсутствие целевого назначения объектов государственного имущества, т.е. отсутствие однозначно определенной цели управления имущественным объектом, а также несоответствие целей управления объектами целям государства в отношении соответствующих активов [14, с.8; 15, с.27]. Однако, в нашем государстве, несмотря на то, что программные документы разработаны достаточно давно и в достаточном объеме, проблема обеспечения эффективности управления государственным имуществом на сегодняшний день не теряет своей актуальности.
По мнению некоторых авторов противоречивые интересы различных политических сил, правящей элиты в борьбе за перераспределение финансовых потоков являются серьезной причиной неэффективного управления государственными активами. Совершенствование механизмов управления государственным имуществом осложняется отсутствием информации о владельцах предприятий, многоступенчатой системы корпоративного контроля в акционерных обществах с государственным участием [13, с.158].
Мнение Проняевой Л.И., Кружковой И.И [15, с.29] в отношении того, что существенным фактором, можно считать целенаправленную политику государства в области дальнейшей оптимизации государственных структур отчасти перекликается с нашим. Но они предлагают в качестве основной цели решения задачи оптимизации состава и структуры республиканского имущества осуществление мероприятий по определению целевой функции управления, считая априори, что все объекты республиканского имущества подлежат разгосударствлению. По нашему же мнению оптимизация также должна коснуться и функциональной деятельности государственных органов, касающейся сферы управления государственным имуществом.
Интересным представляется идея применения системного подхода к управлению государственным имуществом [14, с.7]. Один из инструментов предлагаемых ими - повышение невысокого уровня профессиональных компетенций персонала и членов органов корпоративного управления национальных компаний и холдингов. По мнению экспертов, критически невысокий уровень профессиональных компетенций персонала и членов органов корпоративного управления субъектов квазигосударственного сектора наблюдается в таких сферах как: риск-менеджмент, системное управление,
11
эмоциональный интеллект, стратегическое и критическое мышление, принятие решений и стрессоустойчивость.
Эксперты из МНЭ РК [16] предполагают, что внедрение международных стандартов корпоративного управления может стать ключевым инструментом повышения эффективности деятельности субъектов квазигосударственного сектора.
12
Методы исследования
В процессе написания магистерского проекта были использованы количественные и качественные методы контент-анализа, кейс-стади, «Problem Tree», экспертного интервью. С помощью функционального, статистического и сравнительного анализа рассмотрены и интерпретированы полученные эмпирические данные.
В работе был использован контент-анализ существующей информации, в том числе: нормативно-правовых актов, стратегических и программных документов, отчетов Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2017, 2018, 2019 годы, научных трудов по теме исследования.
При этом особое внимание было уделено законодательным основам и правовым механизмам управления государственным имуществом, закрепленных в следующих нормативно-правовых актах: Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе», Закон Республики Казахстан «Об акционерных обществах», Закон Республики Казахстан «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью», Постановление Правительства РК «Об утверждении перечня национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний», Постановление Правительства РК «Об одобрении Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Республике Казахстан», Постановление Правительства Республики Казахстан «О видах государственной собственности на государственные пакеты акций и государственные доли участия в организациях», Постановление Правительства Республики Казахстан «О передаче прав по владению и пользованию государственными пакетами акций и государственными долями в организациях, находящихся в республиканской собственности», Гражданский Кодекс РК, Бюджетный Кодекс РК.
Функциональный анализ уполномоченного органа и других государственных органов в сфере управления государственным имуществом помог разделить функции государственных органов на три группы:
устанавливаемые на уровне закона, устанавливаемые на подзаконном уровне и устанавливаемые на законодательном и подзаконном уровне [29]. А также позволил выявить те функции государственных органов, которые требовали их оптимизации.
Неоспоримым фактом считается, что применение статистического и сравнительного анализа при написании проекта существенно усиливает обоснование предлагаемых рекомендаций по совершенствованию той или иной системы управления. В данной работе этот метод был использован при анализе текущей ситуации в сфере управления республиканским имуществом.
Методы кейс-стади и Problem Tree – это сравнительно новые методы для отечественных исследователей. Применение метода кейс-стади вполне оправдано при изучении международного опыта эффективного управления
13
государственным имуществом таких стран, как Франция, Швеция, Великобритания, Китай, Республики Беларусь и Республики Узбекистан.
С целью установления причинно-следственной связи неэффективного управления государственным имуществом был использован метод Problem Tree. Данный метод занимает центральное место в процессе планирования проекта, помогает находить эффективные решения, отображая анатомию причинно-следственных связей вокруг проблемы аналогично интеллектуальным картам, но с большей структурой, что дает ряд преимуществ: проблема может быть разбита на управляемые части, что позволяет более четко расставить приоритеты и появляется больше понимания проблемы и ее взаимосвязанных причин, что чаще всего приводит к нахождению эффективного решения этой проблемы.
Как показывает практика, неотъемлемой частью большинства проектных работ, так или иначе связанных с рациональным использованием бюджетных средств, является экспертное интервью.
С целью поиска новых подходов и решений в вопросах совершенствования сферы управления государственным имуществом в РК было проведено экспертное интервью среди 8 экспертов, являющимися сотрудниками КГИП МФ РК, МНЭ РК и Управления государственными активами, имеющих опыт работы в госсекторе более 10 лет. Экспертное интервью проводилось в апреле 2021 года. При этом многие респонденты попросили сохранить свою анонимность и конфиденциальность ответов.
В ходе интервью респондентам задавались 10 вопросов, касающихся уровня политики эффективного управления государственным имуществом, осуществляемой правительством РК, проблем в сфере управления государственными активами, оптимизации функций уполномоченного органа по управлению государственным имуществом и МНЭ РК, представителя госоргана в составе совета директоров, использования инструментов проектного управления при осуществлении мероприятий по трансформации субъектов квазигосударственного сектора, перенятия определенного опыта зарубежных стран, утверждения типового перечня районного коммунального имущества, передаваемого в состав коммунального имущества местного управления, повышения эффективности управления государственным имуществом.
Выбор данных методов исследования обоснован практикоориентированностью магистерского проекта.
14
Анализ и результаты исследования
Государственное имущество является наиболее значимым государственным институтом. Значительная роль государственного имущества обусловлена двумя основными факторами: во-первых, оно входит в структуру доходной части государственного бюджета; во-вторых, именно с помощью его можно непосредственно удовлетворить различные государственные потребности. Как известно, структура государственного бюджета состоит из поступлений и расходов (рис. 1).
Рис. 1 - Структура доходной части бюджета Примечание: составлено автором на основе [24]
В Бюджетном кодексе указано, что «поступлениями от продажи финансовых активов государства являются поступления в бюджет от продажи долей участия, ценных бумаг юридических лиц, в том числе международных организаций, находящихся в государственной собственности, государственных учреждений и государственных предприятий в виде имущественного комплекса, а также иного государственного имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении государственных предприятий» [24].
Кроме Бюджетного кодекса в процессе написания работы были проанализированы и другие НПА, регулирующие сферу управления государственным имуществом.
Результаты данного анализа показали, что на сегодняшний день основным нормативно-правовым актом является Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе», кроме этого, правовые механизмы закреплены в Гражданском кодексе, в ряде постановлений правительства. К стратегическим и
бюджет
поступления
доходы
налоговые
поступления неналоговые
поступления
поступления от продажи основного капитала
от продажи государственного имущества
от продажи земельных участков, находящихся в госсобственности
от продажи нематериальных активов, принадлежащих государству трансферты суммы погашения бюджетных кредитов
поступления от продажи финансовых активов государства
займы расходы
15
программным документам относятся Стратегия Казахстан 2050, План нации 100 конкретных шагов, Послания Главы государства народу Казахстана, стратегические планы МФ РК. Основные причины и последствия неэффективного управления государственным имуществом, выявленные на основе анализа этих документов, представлены на (рис. 2) [31, с.153].
Рис. 2 - Причинно-следственная связь неэффективного управления государственным имуществом
Примечание: составлено автором на основе [31]
Второстепенные последствия:Первостепенные последствия:Пробле ма:Первостепенные причины: Второстепенные причины:
Неэффективное управление государственным имуществом Отсутствие
ответственности недостижение за поставленных
целей
Возникновен ие конфликта
интересов
Формальное участие квазигоссектора
в реализации общенациональн
ых задач
Увеличение убытков квазигоссект ора из года в
год
Несовершенство законодательства
Отсутствие взаимодействия Правительства, курирующих
органов и СКГС
Слабый контроль со
стороны курирующих
органов
Дисбаланс между социально- ориентированны
ми и производственн
ыми СКГС Усиление
коррупционных рисков
Недостижение стратегических задач государства
Выполнение функций не характерных
данному госоргану
Отсутствие рычагов воздействия на
СКГС в НПА
16
Одним из результатов деятельности по управлению государственными пакетами акций и государственными долями является поступление дивидендов в государственный бюджет. В целом, динамика поступления части чистого дохода, дивидендов на государственные пакеты акций, доходов на доли участия в юридических лицах, находящиеся в республиканской собственности в государственный бюджет за 2017-2019 г.г. выглядит следующим образом: по данным Счетного Комитета за 2017 год объём чистого дохода субъектов КГС увеличился на 17,7% и составил 710,9 млрд. тенге, убытки увеличились почти в 5 раз и сложились в объёме 155,5 млрд. тенге. Финансовый год завершили с убытком 27 АО, общая сумма убытка которых составила 153,5 млрд. тенге, в том числе АО «МЦПС «Хоргос»-5,8 млрд тенге,АО «Фонд проблемных кредитов»-5,7 млрд тенге, АО «Әскери құрылыс»-1,2 млрд тенге. С чистым доходом финансовый год завершили75 АО,в том числе 64- выплатили дивиденды на государственный пакет акций в сумме15,6 млрд. тенге [25]. Если посчитать средние показатели убытков и выплаченных дивидендов, то получается, что в 2017 году средняя сумма убытка приходящегося на одно АО составила 5685,2 млн. тенге, а средняя сумма выплаченныхдивидендов–243,8 млн.тенге, т.е. средняя сумма убытка в 23,3 раза больше, чем средняя сумма выплаченных дивидендов.
В 2018 году в республиканской собственности находились государственные пакеты акций 119 АО, из них 10 проходили процедуры ликвидации, банкротства и не осуществляют финансово-хозяйственную деятельность, 5 объектов - вновь созданы, 4 - переданы в доверительное управление без права последующего выкупа, 5 - переданы в доверительное управление с правом последующего выкупа, 2 объекта переданы в коммунальную и республиканскую собственность.
В отчетном году в республиканский бюджет поступило дивидендов, части чистого дохода, доходов на доли участия в сумме 27,6 млрд тенге - со снижением к уровню 2017 года более чем на 9 млрд тенге (-24,7%).
Сумма дивидендов на государственные пакеты акций, находящиеся в республиканской собственности, при плане13,7 млрд тенге фактически составила 15,6 млрд тенге,или 113,2% от годового прогноза.
Однако, данное перевыполнение планируемого показателя произошло «в связи с систематическим занижением объёма прогнозируемого чистого дохода предприятиями, находящимися в республиканской собственности» [25].
В 2017 году в республиканской собственности находились государственные доли участия 22 ТОО, из них проходили процедуры ликвидации и банкротства– 5, завершили финансовый год с убытком 6 (27%) на общую сумму 1,8 млрд. тенге, завершили финансовый год с чистым доходом 11 (50% от общего числа ТОО) на общую сумму 5,6 млрд. тенге [26].
В 2018 году отмечается значительный рост отчислений от ТОО-в 3,3 раза по сравнению с аналогичным периодом 2017 года (на 6,4 млрд. тенге). При этом рост отчислений вызван «принятием в 2017 в республиканскую
17
собственность ТОО «АЭС Шульбинская ГЭС» и ТОО «АЭС Усть- Каменогорская ГЭС», которыми перечислены в доход республиканского бюджета 100% чистого дохода на общую сумму 7,2 млрд. тенге» [25].
В соответствии с ПП РК в Казахстане функционирует 3 НУХ, 1 НХ и 18 НК [36]. Из них в 2017 году с убытком завершили АО «НУХ «КазАгро» - 126,0 млрд тенге, АО «НК «Қазақстан Ғарыш Сапары»- 8,9 млрд тенге, НАО
«Администрация МФЦА»- 1,2 млрд тенге [25], АО «НК «Актауский международный морской торговый порт» - 2 474,4 млн. тенге [26].
В 2018 году сумма убытка начисленного АО «НУХ «КазАгро»составила 118 млрд. тенге, АО «НК «ҚазАвтоЖол»- 39,1 млрд. тенге, НАО «Холдинг
«Кәсіпқор»- 9,1 млрд. тенге, АО «НК«ҚазақстанҒарышСапары»- 9,3 млрд.
тенге и вновь принятого в государственную собственность АО «Казахстанско- турецкое совместное предприятие «Айт-Отель»-5,2 млрд. тенге [27].
Несмотря на увеличение чистого дохода предприятий КГС от использования государственного имущества в абсолютном выражении (рис. 3) за отчетный период с 527,8 млрд. тенге до 1199,1 млрд. тенге объём дивидендов и отчислений части чистого дохода не превышает 7%. Так, если объем дивидендов и отчислений, перечисленных в 2015 году, составлял 36,1 млрд.
тенге (6,8%), то в 2018 году он составил 74,8 млрд. тенге (6,2%).
Рис. 3 - Динамика чистого дохода СКГС от использования государственного имущества
Примечание: составлено автором на основе [27]
Эксперты отмечают хроническую зависимость субъектов КГС от бюджета. Основными источниками финансирования СКГС являются:
527,8 604,1
711,6
1199,1
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2015 2016 2017 2018
мл рд
те нг е
18
1) республиканский бюджет – 1 582 млрд. тенге: 361,8 млрд. тенге - АО
«ФНБ «Самрук-Казына»; 865,2 млрд. тенге - АО «НУХ «Байтерек»; 354,8 млрд. тенге - АО «НУХ «КазАгро»;
2) Национальный фонд - 4 336,3 млрд. тенге: 3 057,6 млрд. тенге - АО
«ФНБ «Самрук-Казына»; 145 млрд. тенге - АО «НУХ «КазАгро»; 264 1 133,7 млрд. тенге - АО «НУХ «Байтерек»;
3) ЕНПФ: 624,3 млрд. тенге - АО «НУХ «КазАгро»;
4) Государственногоый фонд социального страхования: 120,0 млрд. тенге - АО «НУХ «КазАгро».
В целом, консолидированный доход трех холдингов только за 2018 год составил 11 396,2 млрд. тенге, из них: АО «ФНБ «Самрук-Казына» - 10 862,2 млрд. тенге; АО «НУХ «Байтерек» - 372,8 млрд. тенге; АО «НУХ «КазАгро» - 161,2 млрд. тенге [27].
Объем выплачиваемых государству дивидендов несоразмерен полученному чистому доходу. Так, за пятилетний период в республиканский бюджет АО «ФНБ «Самрук-Казына» выплачено 5% от чистого дохода.
Низкий процент дивидендов в определенной степени обусловлен прочими распределениями в пользу акционера. Основной причиной такой ситуации является то, что до сегодняшнего дня законодательно не определены конкретные механизмы и цели использования части чистого дохода, остающегося в распоряжении субъектов, оценка их результативности и влияния на финансовую состоятельность субъекта.
По причине отсутствия в ПП РК [37] четкого порядка определения или изменения размера дивидендов при поправках финансово-экономических показателей, допускается снижение объемов выплат дивидендов на государственный пакет акций по сравнению с первоначально предполагаемыми размерами. Так, решением государственного органа, представляющего интересы государства как акционера МИК, по согласованию с КГИП, утверждены и выплачены дивиденды на госпакеты акций АО «НИХ «Зерде» в размере 207,9 млн. тенге, при этом первоначально предлагаемый размер дивидендов к выплате составлял– 489,2 млн. тенге, предположительно в республиканский бюджет недопоступило 281,3 млн. тенге [28].
Обобщая вышеизложенное, приходим к выводу, что на сегодняшний день очень много вопросов к правовому механизму эффективного управления государственным имуществом в РК. Как показывает практика, назрела необходимость во внесении изменений в НПА в вопросах, касающихся перераспределения и оптимизации функций государственных органов, обладающих правами собственника и иных прав на госимущество.
Очень некачественно осуществляется мониторинг за финансово- хозяйственной деятельностью национальных управляющих холдингов, национальных компаний. Из-за неэффективного управления ими республиканский бюджет несет колоссальные убытки, так в 2018 году убытки субъектов квазигосударственного сектора составил 194,5 млрд.тенге и из них 118 млрд. тенге (60,7%) сумма убытка начисленного АО «НУХ «КазАгро» [27].
19
Для улучшения данной ситуации, на наш взгляд, необходимо провести комплексную оптимизацию законодательной основы и правового механизма управления государственным имуществом.
В соответствии с поставленными задачами проекта были изучены и проанализированы функции уполномоченного органа и других государственных органов в сфере государственного имущества.
Уполномоченным органом по управлению государственным имуществом в настоящий момент является КГИП. В соответствии с методическими рекомендациями по определению типовых функций государственных органов [29], все функции государственных органов делятся на три группы (рис. 4):
Рис. 4 - Типовые функции государственных органов Примечание: составлено автором на основе [29]
В соответствии с п.п.12 п.2.3 методических рекомендаций, «управление государственным имуществом» относится к функциям государственных органов, устанавливаемых на законодательном и подзаконном уровне [29].
В статье 9.2 Закона РК «Об административных процедурах» все функции государственных органов делятся на 4 основные группы, которые представлены на (рис. 5). В первую группу входят функции по разработке, принятию плановых документов, определению системы государственного планирования, обеспечению международных отношений, национальной безопасности и обороноспособности.
устанавливаемые на уровне закона
устанавливаемые законодательном на и подзаконном
уровне
устанавливаемые на подзаконном
уровне
20
Рис. 5 - Функции государственных органов Примечание: составлено автором на основе [30]
Во вторую группу входят функции нормативно-правового обеспечения, анализа исполнения нормативно-правовых актов, координации деятельности государственных органов, а также функции управления государственными активами.
В третью группу объединены функции, направленные на исполнение плановых документов, нормативно-правовых актов, достижение целей и задач, оказание государственных услуг, выдачу разрешительных документов. И четвертую группу представляют функции по проверке и наблюдению на предмет соответствия деятельности физических и юридических лиц установленным требованиям нормативно-правовых актов [30].
Проведен анализ компетенций КГИП, представленных в статье 14 Закона РК [32]. Количественный анализ показал, что КГИП наделен 30 компетенциями или функциями, т.к. под функциями государственного органа понимается осуществление государственным органом деятельности в пределах своей компетенции [29]. Структурный анализ этих 30 компетенций представлен на (рис. 6).
Кроме этого, проведен аналогичный анализ функций, прописанных в Положении о КГИП. Количественный анализ показал, что уполномоченный орган по государственному имуществу наделен 65 функциями, из них 7 (11%) – контрольные, 11 (17%) – регулятивные и оставшиеся 47 (72%) - реализационные. Т.е. значительную долю всех прописанных функций составляют реализационные [31, с.157].
стратегические регулятивные
реализационные контрольные
21
6
19 5
регулятивные реализационные контрольные
Рис. 6 - Структура функций КГИП МФ РК, определенных в Законе РК «О государственном имуществе»
Примечание: составлено автором на основе [32]
Анализ этих функций выявил, что не все функции выполняются КГИП добросовестно, в частности Счетный комитет отмечает, что фактическое исполнение функций по мониторингу эффективности управления государственным имуществом (п. 2 Закона [32] и п.44 Положения [33]) осуществляется независимыми экспертами (консалтинговыми организациями), а сам уполномоченный орган по государственному имуществу занимается лишь периодическим оперативным сбором информации по деятельности субъектов мониторинга, состоянию и целевому использованию государственного имущества, переданного в доверительное управление [8].
Международный опыт. Для того, чтобы анализ имел завершенную целостность необходимо изучить и проанализировать позитивный мировой опыт. Изучение зарубежного опыта всегда является полезным, т.к. появляется возможность что-то взять на вооружение, что-то положить в копилку знаний, чтобы расширить свой кругозор, а что-то и использовать в своем регионе для совершенствования той сферы деятельности, которая этого требует. Однако при использовании зарубежного опыта всегда надо учитывать специфику своего государства: менталитет населения, традиции, финансовые возможности, климатические условия, реалии времени и т.д.
Во Франции совету директоров делегируются полномочия за управление объектами государственной собственности. При этом руководителям государственных предприятий и компаний с госучастием предоставляется разумный срок (3-5 лет) для работы, с наложением на них имущественной и финансовой ответственности за возможный ущерб, вызванный их неэффективным управлением [17, с.196]. Возможность использования этого
