УДК 349.6
Ж.К. Орынтаев
Юридический факультет, Казахский педагогический национальный университет имени Абая, Республика Казахстан, г. Алматы
E-mail: [email protected]
Сравнительно-сопоставительный аспект правового регулирования обращения с отходами в Казахстане и Польше
В статье дается сравнительная характеристика польского Закона и ряд казахстанских законопроектов об утилизации и переработке различного рода отходов. В Республике Казахстан и в Республике Польша есть правовая основа для координирования процесса обращения с отходами. Не смотря на то, что в польском законодательстве есть понятие рециклинга, которого нет в казахстанском законопроекте, данный термин, как вторичная переработка отходов все равно присутствует в проекте Закона об отходах. Однако как под- черкивает автор, в отличие от польского законодательства, в нашей республике только сейчас назрела острая необходимость усовершенствования действующего законодательства об отходах. Все же и казах- станские правовые нормы регулирующие утилизацию отходов, и польский Закон объединены единым методом правового регулирования и используемыми правовыми инструментами.
Ключевые слова: переработка отходов, экологическая безопасность.
Zh.K. Oryntaev
Comparative aspect of legal regulation of waste management in Kazakhstan and Poland The article gives a comparative description of the Polish Law and a number of Kazakh laws about recycling different kind of waste. In the Republic of Kazakhstan and the Republic of Poland there is a legal basis for coordinating the process of waste management. Despite the fact that the Polish law is the concept of recycling, which is not in the bill Kazakhstan, the term, as recycling of waste is still present in the draft of the Waste Act.
However, as the author emphasizes, in contrast to Polish law in our country is only now there is an urgent need to improve current legislation on waste. Yet Kazakhstan and legal norms governing the disposal of waste, and the Polish Law united by the same method used by regulatory and legal instruments.
Key words: law, recycling, environmental safety.
Ж.К. Орынтаев
Қазақстанда жəне Польшада қалдықтар айналымын құқықтық реттеудің салғастырмалы-салыстырмалы аспекті
Мақалада түрлі қалдықтарды жою жəне өңдеу туралы поляк Заңы мен қазақстандық заңнамалары са- лыстырылып сипатталады. Қазақстан Республикасы мен Польша Республикасында қалдықтардың ай- налымы үрдісін үйлестіру үшін құқықтық негіз жасалған. Қазақстандық заң жобасында жоқ, ал поляк заңнамасында рециклинг ұғымы бар болуына қарамастан, бұл термин қалдықтарды екінші рет өңдеу ретінде қалдықтар туралы Заңында бар. Алайда поляк заңнамасына қарағанда, біздің республикамызда қалдықтар туралы қолданыстағы заңнаманы жетілдіру қажеттігі енді ғана туындап отырғандығын автор атап көрсетеді. Дегенмен қалдықтарды жоюды реттейтін қазақстандық құқықтық нормалар мен поляк Заңы құқықтық реттеудің бірыңғай əдісімен жəне пайдаланылатын құқықтық құралдарымен біріктірілген.
Түйін сөздер: заң, аулақта өңдеу, экологиялық қауіпсіздік.
Актуальность сравнительно-сопоставитель- ного анализа правового регулирования охраны окружающей среды обусловлено несколькими причинами. Во-первых, он расширяет границы толкования правовых норм и актов экологиче- ского права, во-вторых, позволяет опираться на опыт в новейших достижениях законотворче- ской деятельности развитых стран, в-третьих, принимая во внимание законодательные ошибки других стран помогает избежать аналогичных недочетов в процессе совершенствования казах- станского законодательства, в-четвертых, явля- ется отправной точкой для многостороннего и двустороннего сотрудничества в области эколо- гического права.
С 1990 г. польское право об охране окружа- ющей среды, так же, как и казахстанское эколо- гическое право подвергалось значительным из- менениям. Подобные юридические перипетии, свидетельствуют о сходстве с тенденциями, ха- рактерными для казахстанского и польского эко- логического законодательства. В определенной степени эти изменения были обусловлены необ- ходимостью приспособить право к условиям ры- ночной экономики и политическим изменениям в жизни казахстанского и польского обществ.
Развитие быстрыми темпами польского эко- логического законодательства началось в период 2000–2004 гг. Именно в это время Республика Польша готовилась к вступлению в ЕС и ей было необходимо привести свое законодательство в со- ответствие с европейским. В 2005–2009 гг. про- цесс совершенствования экологического законо- дательства был наиболее интенсивен. Это было вызвано тем, что экологическое право ЕС, приня- тие новых директив и других актов и документов государствам – членам Союза необходимо было имплементировать в свое законодательство либо учитывать их рекомендации. Сегодня, подобная законотворческая практика продолжается и бу- дет продолжаться. В этом нас убеждает факт им- плементации в национальное законодательство стран-членов ЕС норм Директивы от 19 ноября 2008 г. «Об охране окружающей среды уголов- ным правом» (до 26 декабря 2010 г.) и Директивы от 12 декабря 2008 г. об отходах, регулирующей процедуры их переработки и использования по- лучаемой энергии (до 12 декабря 2010 г.).
Польский Закон об отходах неоднократно из- менялся. Цель подобных изменений, во-первых, соответствие с законодательством ЕС; во- вторых, согласования с преобразованиями изби-
рательного, административного, транспортного и других отраслей польского законодательства.
Я. Боц и Э. Самборска-Боц, отмечая эти изме- нения классифицируют их следующим образом:
общие принципы принятия административных решений для производителей отходов, допол- нительных условий переработки и рециклинга отходов; установление новой системы контроля за управлением коммунальными отходами; про- цедуры обращения с опасными отходами и т.п.
[1, 308-309].
Рассмотрим польский закон об отходах по- подробнее. Данный Закон включил в свой состав предписания Европейского союза, сформулиро- ванные в рамочной Директиве 75/442 об отходах.
Цель данного документа – создание модели кон- троля для государств – членов ЕС по вопросам устранения отходов на национальном уровне.
Закон включает в себя 10 разделов и объединяет 80 статей, четыре приложения: о категориях от- ходов; о категориях или видах опасных отходов;
о составных частях отходов, которые позволяют отнести их к категории опасных; о свойствах от- ходов, которые определяют опасность отходов; о действиях, состоящих в использовании отходов в целом либо частично или приводящих к извлече- нию из отходов веществ либо материалов, либо энергии одновременно с их использованием; о процессах обеспечения безопасности отходов. В этом документе даются основные понятия, уста- навливаются общие и специальные принципы в координировании отходами, регламентируется порядок их управлением, обязанности владельца отходов, термическое преобразование отходов, их сбор и складирование (хранение), междуна- родный оборот отходов, ответственность за на- рушение порядка обращения с отходами.
Согласно тексту ст. 3 Закона к отходам от- носят любую субстанцию либо предмет, кото- рый относится к одной из категорий, указанных в приложении 1 к Закону, от которых владелец избавляется, желает избавиться, либо обязан это сделать. Наряду с этим в приложении 1 есть пе- речень видов отходов: продукты, не соответству- ющие требованиям качества; продукты с истек- шим сроком годности; предметы или их части, которые не пригодны к использованию; веще- ства или предметы, загрязненные в результате плановой деятельности; остатки промышлен- ного производства; любые вещества или пред- меты, использование которых запрещено правом (например, ПХВ) и другие.
Предписания Закона регламентируют обра- щение с отходами и управление ими. Понятие
«управление отходами» наиболее частотное.
Оно включает все легально допустимые методы обращения с отходами.
Под термином «переработка» понимается обращение с отходами, направленное на повтор- ное их употребление. Другой важный термин –
«обезвреживание отходов». Данный термин ис-
пользуется в случае, когда необходимо устранить опасное свойство отходов. Польский законода- тель отказался от расплывчатости в понимании терминов «переработка» и «обезвреживание».
Он дал исчерпывающие указания перечня дей- ствий, состоящих в обезвреживании отходов и приводящих к их переработке.
В Законе содержится понятие рециклин- га, которого нет в казахстанском законопроек- те. Под этим термином понимается повторная переработка отходов в процессе производства материалов, представляющих собой отходы. По- добное производство нацелено на получение ма- териалов первоначального предназначения или для других целей (в этом случае рециклинг огра- ничен) [2,56].
В Польше существуют и другие Законы, ко- торые регулируют ряд вопросов по утилизации отходов. Например, Закон «Об упаковках и отхо- дах от упаковок» состоит из семи разделов и 31 статьи. В данном документе определены требо- вания, которым должны соответствовать упаков- ки с точки зрения принципов охраны окружаю- щей среды, и способы обращения с упаковками и отходами от упаковок.
Закон «Об оплате продуктов и оплате депо- зитов» устанавливает требования к взиманию продуктовых и депозитных платежей, которые являются относительно новым инструментом охраны окружающей среды от угроз, возникаю- щих в связи с образованием отходов и обраще- нием с отходами.
Закон «Об обязанностях предпринимателей в сфере управления некоторыми отходами» состо- ит из восьми разделов, объединяющих 46 статей.
Он регламентирует обязанности предпринима- телей, производящих или импортирующих вред- ные для окружающей среды продукты. Основная цель данного Законопроекта – введение обязан- ности предпринимателя или производителя обе- спечить переработку или рециклинг отходов продуктов.
Аналогичную ситуацию мы можем наблю-
дать и с казахстанским законотворчеством в области регулирования отходов. Республика Казахстан активный участник в области между- народного сотрудничества по вопросам при- родоохранной деятельности, особенно в сфере трансграничного перемещения отходов, обраще- ния с опасными, в частности, радиоактивными отходами. По вопросам международного сотруд- ничества имеются: Конвенция по предотвраще- нию загрязнения моря сбросами отходов и дру- гих материалов (1972 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опас- ных отходов и их удалением (1989 г.); Объеди- ненная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности об- ращения с радиоактивными отходами (1997 г.);
Межправительственное соглашение государств- участников СНГ «О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов» (1996 г.);
Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О модельном за- коне «Об отходах производства и потребления»
(1998 г.). В 2007 году Республика Казахстан ра- тифицировала Стокгольмскую Конвенцию и взя- ла на себя обязательства вывести из обращения до 2025 года и уничтожить все стойкие органи- ческие загрязнители (СОЗ) к 2028 году. В целях реализации Стратегического плана развития Казахстана до 2020 года Министерством охра- ны окружающей среды разработана отраслевая Программа «Жасыл даму» (далее Программа) на 2010-2014 годы, утвержденная Постановлением Правительства РК от 10 сентября 2010 г. № 924.
В соответствии с поручениями Президента страны по оптимизации программных докумен- тов, новая Программа интегрирует: Концепцию экологической безопасности Республики Казах- стан на 2004-2015 годы; Концепцию развития и размещения особо охраняемых природных тер- риторий Республики Казахстан до 2030 года; от- раслевую Программу «Охрана окружающей сре- ды Республики Казахстана на 2008-2010 годы»;
Программу по сохранению и рациональному использованию животного мира и развитию сети особо охраняемых природных территорий до 2010 года. Программа «Жасыл даму» – это комплекс согласованных мер по ресурсам и ис- полнителям задач, целевых индикаторов и мер, обеспечивающих достижение поставленных це- лей в срок.
На сегодняшний день, по мнению парламен- тариев, в республике накоплено более 20 милли-
ардов тонн отходов, в том числе 230 миллионов тонн радиоактивных. Подобная ситуация вызва- ла разработку проект закона «Об отходах». Еже- годно, по их расчетам, количество образуемых отходов в Казахстане составляет около 60 тонн на человека в год, когда в развитых странах – до 15 тонн.
Подобное обстоятельство может стать одной из основных угроз экологической безопасности страны. Причины, вследствие которых появля- ются отходы: нерациональное хозяйствование;
отсутствие экономических стимулов для разра- ботки исторических и вновь образованных от- ходов, а также устаревшая нормативная база и отсутствие специального закона, регулирующе- го отношения в области обращения с отходами.
Инициаторы законопроекта считают, что решить проблему обращения и управления отходами пу- тем внесения изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» практически невозможно.
В законопроекте «Об отходах» авторы пред- лагают основные способы решения данной про- блемы с учетом международного опыта и с со- блюдением следующих основных принципов.
1. Законодательно закрепить ответственность по обращению с отходами за владельцами (соб- ственниками) отходов. 2. Предотвратить образо- вания отходов, уменьшая их количество и вред- ность, используя замкнутый цикл производства.
3. Утилизовать отходы до полного извлечения полезных свойств веществ, включая повторное использование сырья. 4. Безопасно размещать отходы. 5. Отдавать приоритет утилизации над их размещением. 6. Исключать из хозяйственно- го оборота неутилизируемые отходы (опасные, токсичные, радиоактивные). 7. Размещать отхо- ды без причинения вреда здоровью населения и нанесения ущерба окружающей среде. 8. Ликви- дировать отходы за счет средств производителя.
В проекте предусматривается лицензиро- вание деятельности по обращению с опасными отходами. Принимая во внимание этот факт, инициаторы проекта закона предлагают внести дополнение в пункт 1 статьи 9 Закона Респу- блики Казахстан «О лицензировании», предус- матривающее лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами.
В декабре 2004 года был принят Закон Респу- блики Казахстан №8 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» по вопросам от-
ходов производства и потребления» [3]. Закон дополнен статьями: Статья 60-2. Требования к объектам размещения отходов, статья 60-3. Тре- бования при обращении с опасными отходами.
Также Закон дополнен Главой 10-1 (Экологиче- ские требования при обращении с отходами), включающей Статью 62-1 (Требования к про- ектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации зданий, строений, со- оружений и иных объектов), Статью 62-2 (Тре- бования при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов), Статью 62-3 (Тре- бования к обращению с отходами на территории населенных пунктов), Статью 62-4 (Требования к перевозке отходов), Главой 16-1 (Контроль за обращением с отходами), включающей Статью 80-2 (Производственный контроль за обращени- ем с отходами), Статью 80-3 (Учет и отчетность в области обращения с отходами), Статью 80-4 (Государственный кадастр отходов) [4].
В соответствии с Законом от 7 мая 2001 года
№193 Республика Казахстан присоединилась к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов, подписан- ному в Женеве 30 сентября 1957 года [5].
В области мониторинга отношения регули- руются Постановлением Правительства от 27 июня 2001 года №885 «Об утверждении Правил организации и ведения Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и при- родных ресурсов» [6].
Закон Республики Казахстан от 11 марта 2002 года №302 «Об охране атмосферного воз- духа» регулирует выбросы вредных веществ при обращении с отходами [7].
На основе проведенного нами анализа мож- но сделать следующие выводы. Специальный закон, касающийся регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления, в стране не принят. Однако суще- ствующая нормативно-правовая база в области охраны окружающей среды позволяет регулиро- вать ряд положений Базельской конвенции.
В связи с этим назрела необходимость усо- вершенствования действующего законодатель- ства. Это возможно путем принятия закона об отходах, либо новых нормативных правовых актов, а также внесением изменений и дополне- ний в уже действующие нормативные правовые акты.
Таким образом, наличие указанных выше законов (и конкретизирующих их подзаконных
Литература
1 Boć J., NowackiK., Samborska-Boć E. Ochrona środowiska.VIIwyd.- Wroclaw, 2005. - S.308–309.
2 Bar M., Bojarski M., Duczmal M., Górski M., Jerzmański J. // Ustawaood padach. Komentarz / Red.Naukowy J.
Jerzmański, red. M. Bar. - Wroclaw, 2002. - S.56.
3 Закон Республики Казахстан от 9 декабря 2004 года №8 «О внесении изменений и дополнений в Закон Респу- блики Казахстан «Об охране окружающей среды» по вопросам отходов производства и потребления» // Казахстанская правда от 16 декабря 2004 года №287-288.
4 Закон Республики Казахстан от 9 декабря 2004 года №8 «О внесении изменений и дополнений в Закон Респу- блики Казахстан «Об охране окружающей среды» по вопросам отходов производства и потребления» // Казахстанская правда от 16 декабря 2004 года №287-288.
5 Закон Республики Казахстан от 7 мая 2001 года №193 «О присоединении к Европейскому соглашению о между- народной дорожной перевозке опасных грузов». Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001, №10; ст. 134. «Ка- захстанская правда» от 11 мая 2001 года №114; // Юридическая газета от 21 мая 2001 года, №24.
6 Постановление Правительства от 27 июня 2001 года №885 «Об утверждении Правил организации и ведения Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов». САПП Республики Казах- стан, 2001, №24-25, ст.302.
7 Закон Республики Казахстан от 11 марта 2002 года №302 «Об охране атмосферного воздуха». Ведомости Пар- ламента Республики Казахстан, 2002 г., №5, ст. 54; // Казахстанская правда от 16 марта 2002 года, №057-058
References
1 Boć J., NowackiK., Samborska-Boć E. Ochrona środowiska.VIIwyd.- Wroclaw, 2005. - S.308–309.
2 Bar M., Bojarski M., Duczmal M., Górski M., Jerzmański J. // Ustawaood padach. Komentarz / Red.Naukowy J.
Jerzmański, red. M. Bar. - Wroclaw, 2002. - S.56.
3 Zakon Respubliki Kasakhstan ot 9 dekabry 2004 goda № 8 «O vnesenii izmeneniy I dopolneniy v Zakon Respubliki Kasakhstan» «Ob ohrane okruzhayushei sredy» po voprosam othodov proizvodstva I potrebleniyu» // Kazakhstanskayu Pravda»ot 16 dekabryu 2004 goda № 287-288.
4 Zakon Respubliki Kasakhstan ot 9 dekabry 2004 goda N 8 «O vnesenii izmeneniy I dopolneniy v Zakon Respubliki Kasakhstan» «Ob ohrane okruzhayushei sredy» po voprosam othodov proizvodstva I potrebleniyu» // Kazakhstanskayu Pravda ot 16 dekabryu 2004 goda № 287-288.
5 Zakon Respubliki Kazakhstan ot 7 mayu 2001 goda №193 “O prisoedinenii k Evropeyskomy soglasheniyu o mezhdunarodnoi dorozhnoi perevozke opasnyuh gruzov”. Vedomosti Parlamenta Respubliki Kazakhstan, 2001, №10; st. 134.
«Kasahstanskay pravda» ot 11 may 2001 goda №114; // Yuridicheskay gazeta» ot 21may 2001goda, №24.
6 Postonovlenie Pravitelstva ot 27 iynyu 2001 goda N885 «ob utverzhdenii Pravil organizacii I vedeniy Edinoi gosudarstvennoi sistemu monitoringa okruzhayshei sredy I pripodnuh resursov» SAPP Respubliki Kasakhstan» 2001, № 24-25, st.302.
7 Respubliki Kasakhstan ot 11 marta 2002 goda N 302 «Ob ohrane atmosfernogo vosduha» Vedomosti Parlamenta Respubliki Kasakhstan, 2002g. № 5, st.54; // Kazakhstanskayu Pravda ot 16 marta 2002 goda, № 057-058.
актов) создает правовую основу для координи- рования процесса обращения с отходами как в Республике Казахстан, так и в Республике Поль- ша. Они объединены единым методом правово-
го регулирования и используемыми правовыми инструментами. Содержащиеся в них нормы в целом соответствуют требованиям Европейского союза и международного права.
