ЖӘНЕ БЮДЖЕТАРАЛЫҚ ҚАТЫНАСТАР
12.8. Бюджетаралық қатынастар және бюджеттік бӛлініс (ӛңірлер арасында)
185
Сонымен бірге экономикадағы тұрақсыздық, оның күйреуі, үкіметтің қаржы-кредит саясатының тиімсіздігі және осының салдарынан қазақстандық практикаға тән ӛндірістің құлдырауы, ӛнімсіз шығыстардың ӛсуі, ұлттық валютаның тұрақсыздығы, инфляцияның ӛсуі бюджет тапшылығына себеп болып, оның нақты жай-күйін кӛрсетті.
Әлемдік практика дамыған экономикада бюджет тапшылығы жалпы ішкі ӛнімнің 2-3%-ын немесе бюджеттің шығыс бӛлігінің 8-10%-ын құрайтынын кӛрсетеді. Егер тапшылықтың мӛлшері осы кӛрсеткіштен асып кетсе, онда ол экономикада дағдарыстың, мемлекет ақшалай қаражатқа мұқтаж жағдайда үкіметтің қаржы жүйесін бақылауға қабілетсіздігін растайды. Сондықтан бюджет тапшылығын инфляцияға әкеп соқтырмайтын деңгейге дейін тӛмендету қажет.
Мемлекеттердің бюджет-салық саясатының мақсаты бюджет тапшылығын оны кӛздер (ішкі және сыртқы) есебінен қаржыландыру елдің экономикалық дамуын тежемейтіндей кӛрсетілген деңгейге дейін тӛмендету болып табылады.
Бюджет тапшылығының динамикасы шаруашылық жағдаятының ӛндірістің кезеңді құлдырауы мен кӛтерілуі сияқты ағымдағы ауытқуын да кӛрсетеді. Қазақстанда 1993-1999 жылдар аралығында бюджет тапшылығы 1993 жылғы 1,4%-дан 1999 жылы 3,4%-ға дейін ӛсті, ал 2000-2004 жылдары тапшылыққа жол бермеу үшін 0,2%-ға дейін күрт тӛмендеді. 2005 жылы бюджеттің профициті 144 млрд теңгеден артты немесе ЖІӚ-нің 2,8%-ын құрады. Кейінгі жылдары профицит тапшылықпен алмасып, 2007 жылы бюджет тапшылығы ЖІӚ-ге 1,7%-ды немесе 215 млрд теңгені, ал 2008 жылы 2,1%-ды немесе 333,2 млрд теңгені, 2009 жылы 3,4%-ды немесе 571,3 млрд теңгені құрады.
Бюджет тапшылығы экономикалық ӛсудің аса маңызды индикаторы болып табылады, ӛйткені ол бюджет жүйесінің теңгерімділігінің аса маңызды бюджеттік пропорциясын сипаттай отырып, бюджеттің табысы мен шығысын кӛрсетеді. ЖІӚ-нің нақты ӛсу деңгейі неғұрлым жоғары болса, бюджет тапшылығының деңгейі соғұрлым тӛмен болады.
12.8. Бюджетаралық қатынастар және бюджеттік бӛлініс
186
бірте-бірте шешу арқылы жүзеге асыру кӛзделеді. Ең алдымен аумақтардың тұтастығының экономикалық және қаржылық негіздерін нығайту, кӛп укладты экономиканы реформалау мен қалыптастыруды тереңдетуге жәрдем кӛрсету, ӛңірлердің әлеуметтік-экономика-лық дамуының деңгейлеріндегі айырмашылықтарды жұмсарту, шаруашылық жүргізу жағдайы қиын, экологиялық жағдайы қолайсыз және әлеуметтік шиеленіскен ӛңірлерді қолдау, еліміздің экономикалық аудандарға бӛлінуін жетілдіру сияқты міндеттерді шешудің маңызы артып отыр.
Республикада ӛткен реформа жылдары қазіргі кезеңдегі нарықтық экономиканың талаптарына бейімделген, алайда орталықтандырылған негізді сақтаған мемлекеттік басқару жүйесі қалыптастырылды. Орталық жекелеген функциялар мен ӛкілеттіктерді, сондай-ақ аумақтың дамуына қатысты кӛптеген мәселелерді шешу жауапкершілігін жергілікті мемлекеттік басқару деңгейіне ішінара берді. Мемлекеттік функцияларды бұдан да тиімді іске асыру мақсатында ӛкілеттіктер орталық және жергілікті билік деңгейлерінің арасында бӛлінді, алайда тәжірибе кӛрсеткендей айтарлықтай айқын болмады.
Еліміздің қазіргі даму кезеңінде мемлекеттік басқарудың тиімділігін одан әрі арттыру үшін функцияларды барлық билік деңгейлерінің арасында бұдан да айқын бӛлу, реформалар жүргізу орталығын жергілікті мемлекеттік басқарудың тӛменгі деңгейлеріне кӛшіру мәселесін шешу керек. Ӛткен жылдары мемлекеттік билік жүйесін жетілдіру жӛніндегі жүйелі іс-шаралар оның жұмысының тиімділігін арттыру үшін жағдай жасауға, әр түрлі билік деңгейлерінің қызметін үйлестіріп, ӛзара ықпалдасуын қамтамасыз етуге мүмкіндік берді. Еліміздің Конституциясында мемлекеттік басқару жүйесін құрудың негізін қалайтын қағидалар мемлекеттік басқарудың жекелеген салаларын, билік деңгейлері арасында мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру жӛніндегі ӛкілеттіктер мен жауапкершілікті бӛлуді реттейтін бірқатар заң қабылданып, нормативтік-құқықтық актілердің толық пакеті нақтыланды.
Қаржы тұрақсыздығы үдеп бара жатқан жағдайда ӛңірлердің дамуы мен ӛмір сүру деңгейіндегі айырмашылықты қысқарту проблемасын шешу үшін қазіргі кезеңдегі мемлекеттік саясат ауқымында қыруар қаржы мен ұзақ уақыт қажет. Аталмыш проблеманы шешу барысында жаңа әрі неғұрлым тиімді стратегиялық және тактикалық тәсілдерді қолданған орынды. Осы тәсілдің бірі ретінде республикалық орталық, ӛңірлер мен жергілікті ӛзін-ӛзі басқару органдарының бюджетаралық қатынастары жүйесін жетілдіруді атауға болады.
Бюджетаралық қатынастар барлық елдерде қолданылады. Алайда нақты ел- дің мемлекеттік құрылымы оны құру механизміне де, сонымен бірге қағидала- рына да әсер етеді. Біздің еліміздің ерекше құрылымы бюджетаралық қатынас-тарға ӛз ықпалын тигізеді.
Бюджетаралық қатынастар еліміздің ішкі экономикалық кеңістігінің біркел-кілігінің жеткілікті дәрежесін қолдауға бағытталған мемлекеттік саясаттың бір құралы болып табылады.
Бюджетаралық қатынастар жоғарғы және тӛменгі бюд-жеттің, сондай-ақ республикалық бюджет пен Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының арасындағы бюджет процесіндегі қатынастарын кӛрсетеді. Бюджет мемлекеттің ӛз функцияларын орындауын және мемлекеттік саясаттың іс- шара-ларын іске асыруды қамтамасыз ететін басты құралы болып табылады. Сондық-тан ӛзара қатынастардың тұрақтылығы мен ашықтығына, сондай-ақ тиімді бюджет саясатын жүргізуге ынталандыратын қағидаларға негізделген функцияларды жүзеге асыруға арналған мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлерін жеткілікті ақшалай қаражатпен қамтамасыз ететін бюджетаралық қатынастардың оңтайлы үлгісін қалыптастыру керек.
Бюджетаралық қатынастар жүйесі түпкілікті мақсатқа жетуге бағытталған болса тиімді болады. Негізгі мақсатқа мыналар жатады:
ӛмір сүру деңгейін арттыру, халықтың әлеуметтік қорғалуы мен бюджет- тік қызметтер мен әлеуметтік кепілдіктерге тең қол жеткізу;
тұрақты экономикалық ӛсуге жету үшін еліміздің және оның ӛңірлерінің салық және ресурстық әлеуетін оңтайлы пайдалану;
әр түрлі билік арасында бюджет жүйесінің ресурстарын пайдалануға қатысты келіспеушілікті жою.
Елде жалпы экономикалық ахуал ӛзгерген жағдайда бюджетаралық қатынастардың мақсаттары да ӛзгеруге тиіс. Әлеуметтік-экономикалық жай-күйдің кӛрсеткіштерінің ӛңірлер арасындағы айырмашылықтары ӛскен кезеңдерде тоқыраған аудандардың саны да ӛседі, осы кезде
бюджетаралық қатынастардың
негізгі мақсаты – «нашар» ӛңірлердің де қалыпты тыныс-тіршілігін қамтамасыз ету, әлеуметтік- экономикалық жағдайдың аумақтық саралануының ӛсуін тежеу.
187
Экономика ӛскен кезеңдерде бюджетаралық қатынастардың негізгі мақсаты ӛңірлердің арасындағы айырмашылықтарды қысқарту және осы айырмашылықтарды ӛзін-ӛзі реттейтін шекке дейін жақындатып, оны еңсергеннен кейін ӛңірлердің әлеуметтік-экономикалық даму деңгейлерінің нарықтық механизмдері іске қосылады.
Қазақстандық практикада бюджетаралық қатынастар ауқымында бюджеттік федерализм сияқты бюджет жүйесінің деңгейлері бойынша бюджет бӛлінісі іске асырылатын қатынастарды білдіреді. Бюджеттік бӛлініс (ӛңірлер шектерінде) деп Қазақстан Республикасының мемлекеттік билік органдарының арасындағы бюджеттік ӛкілеттіктерді, табыстар мен шығыстарды шектеу, олардың республикалық бюджет пен жергілікті билік органдарының арасында еліміздің аумағында тұратын халықтың жалпы мемлекеттік мүдделерінің біртұтастығын қамтамасыз ету қажеттілігін ойластырып бӛлу және қайта бӛлу аталады.
Іс жүзінде әр ӛңірдің бюджет дербестігін, жергілікті бюджеттердің толық дербестігін сақтай отырып орталық мемлекетті құру мен оның қызметін қаржымен қамтамасыз етудің ӛзекті мәселелерін шешуді орталыққа беру қарастырылады.
Бюджеттік бӛліністің базалық қағидаларына мыналар жатады:
жалпы мемлекеттік және ӛңірлік мүдделердің біртұтастығы;
бюджет-салық ӛкілеттігін, табыс пен шығысты бюджет жүйесінің деңгейлері бойынша шектеуде орталықтандыру мен жекелеуді үйлестіру, оларды әр түрлі деңгейдегі бюджеттер арасында объективті негізде бӛлу және қайта бӛлу;
тиісті аумақтың салық әлеуетіне сәйкес билік құрылымының осы үшін қажетті салық ынтасын беруге байланысты бюджеттердің жоғары дәрежедегі дербестігі мен билік органының әрбір деңгейінің оның теңгерімділігі, бюджетпен қамтамасыз етілуі үшін жауапкершілігі;
ӛңірлердің мемлекеттің бюджет және салық саясатын қалыптастырып, іске асыруға ойдағыдай қатысуы.
Қазақстанда бюджеттік бӛлініс (ӛңірлер арасында) 90-жылдардың басында басталды. Сол кезде жүргізілген реформалардың нәтижесінде республикалық салықтардан барлық ӛңірлерге бірдей аударудың біршама ресмилендірілген ережелері, қаржылай кӛмек кӛрсетудің неғұрлым объективті және ашық ӛлшемдері ресурстардың беталды жекеле бӛлінуіне тыйым салды.
Жергілікті бюджеттердің тәуелсіздігі жарияланғанымен, барлық деңгейдегі бюджеттер иерархиялық (сатылас басқарылатын) жүйені құрап, олардың әрқайсысы басқалармен байланысты болды. Заң қолданылмады, ал бюджетаралық қатынастар экономикалықтан гӛрі ӛктемдік рӛл атқарды. Кеңес билігі жылдарындағыдай жергілікті бюджеттердің табыс базасы «жоғарыдан»
қалыптастырылып, жергілікті бюджеттер республи-калық бюджеттен кейін ғана бекітіледі.
Ӛңірлердің әлеуметтік-экономикалық дамуының әр түрлі бастапқы деңгейлеріне байланысты қалыптасқан жағдайдан шығу жолдары іздестіріліп, экономиканы тұрақтандыру үшін басқару стратегиясы таңдалды. Еліміздің ӛңірлерінің экономикалық дамуында елеулі айрымашылықтар бар. Ӛңірлердің даму деңгейін бағалағанда халықтың ӛмір сүру сапасы мен деңгейі, қолда бар экономикалық дамудың әлеуеті, жалпы ӛңірлік кӛрсеткіштің (ЖӚК) жан басына шағылған кӛрсеткіші, жұмыссыздықтың ӛсуі, экологиялық жағдайдың нашарлауы, сондай-ақ осы және барлық кӛрсеткіштерді біріктіретін адамның даму индексі (АДИ) қарастырылады.
Мәселен, Атырау облысында орташа айлық еңбекақы Ақмола облысымен салыстырғанда үш есе жоғары, ал жан басына шағылған жалпы ӛңірлік ӛнім Оңтүстік Қазақстан облысының ЖӚӚ- сінен асады. Және егер мұнай ӛңдейтін және ӛнеркәсіптік ӛңірлерде кӛптеген экономикалық кӛрсеткіштер бойынша жағдай жақсы болса, еліміздің ауыл шаруашылығы ӛңірлерінде (әсіресе, Ақмола, Алматы, Жамбыл) облыстарында осы ӛңірлердің қарқынды экономикалық дамуына қатысты ахуал әлі де мәз емес. Ӛңірлер бойынша жұмыссыздық деңгейінде 5 есеге дейін айырмашылық бар. Алматы және Астана қалаларының тұрғындары неғұрлым жоғары табыс алады (республика бойынша орташадан 1,9 және 1,6 есе жоғары). Ӛңірлердің арасында ғана емес, сонымен бірге олардың ішінде де ақшалай табыстың айырмашылығы кӛп. Батыс облыстарда табыстың ең жо-ғары және ең тӛмен деңгейінің арасындағы айырмашылық 3,4 есеге, солтүстік облыстарда – 2,1 есеге, шығыс облыстарда – 1,4 есеге жетеді. Экономикалық және әлеуметтік ахуал ӛңірлердің ӛзінің қаржымен қамтамасыз етілуіндегі, ӛмір сүру деңгейіндегі, бюджеттің жан басына шаққандағы мемлекеттік қызмет кӛрсетуге арналған шығысының деңгейіндегі елеулі ерекшеліктердің барын растайды.
Қаржыны реттеудің қолданылатын тәсілдері мен механизмдері ӛңірлердің арасындағы саралануды азайтуға ықпал етпегенімен қоса, керісінше оны күшейт-ті. Енді орталықтың ғана емес, сонымен бірге ӛңірлердің де мүдделерін ойластыратын бюджетаралық қатынастар
188
механизмін құру қажет болды. Сондықтан Қазақстанда бюджеттік бӛліністің (ӛңірлер арасында) жұмысқа қабілетті жүйесін құрудың негізгі бағыттарында, ӛңірлер биліктерінің еліміздің аумағында Конституцияда қарастырылған әлеуметтік кепілдіктерді сақтай отырып салиқалы әрі жауапты бюджет саясатын жүргізуге ынталандыратын ӛңірлер бюджеттерінің дербестігін қамтамасыз ету кӛзделеді.
Бюджет қатынастары реформасының негізгі бағыттарын тӛмендегі іс-шаралар бойынша топтастыруға болады.
Әр түрлі билік деңгейі арасындағы шығыс ӛкілеттіктері мен жауапкершілікті бұдан да айқын шектеуді дайындау.
Бюджетаралық қатынастарды реформалау қабылданатын заңдар мен Қазақстан Республикасы Конституциясының ӛзге нормативтік-құқықтық актілерін мүлтіксіз сәйкестікте республикалық та, ӛңірлік деңгейде де заңнама базасын бірте-бірте жетілдіру негізінде жүзеге асырылуы тиіс.
Бюджетаралық қатынастарды жақсартуда олардың басымды бағытынан ӛңірлерді трансферттермен қамтамасыз етілуін тегістеуге бірте-бірте кӛшуде олардың бюджеттік дербестігін нығайту үшін жағдай жасауға, ӛңірлік және жергілікті биліктің меншікті табыс кӛздерін кеңейтіп, нығайтуға мүдделілігін арттыру үшін жағдай жасауға ерекше назар аудару.
Экономиканы қаржыландыруда салалық және аумақтық басымдықтарды оңтайлы үйлестіруге кепілдік берілуі тиіс.
Ӛңірлерді қаржымен қолдау механизмдерінде оның мӛлшерін анықтау үшін қолданылатын теңгермелі және нормативтік-үлестік әдістерден аумақтардың басымдығын анықтау мен осы қолдауды кӛрсетудің әр түрлі нысандары мен тәсілдерін қолданудың үйлестірілген тәсілдемесін оралымды қолдануға кӛшу керек. Бюджетаралық қатынастар орталық пен ӛңірлер мүдделерінің балансына жетуге, мемлекеттік басқарудың тӛменгі деңгейлерінің ӛңірлердің экономикасын дамытуға мүдделілігін арттыруға және жергілікті бюджеттерге түсімнің тұрақты түсуін қамтамасыз ету үшін жетілдіріледі. Қазіргі уақытта қолданылатын бюджет деңгейлері арасындағы табыс пен шығысты бӛлу жүйесінің бұрынғы жүйелермен салыстырғанда бірқатар артықшылығы бар. Табыс кӛздерінің әрбір салық түріне бӛлінбей республикалық және жергілікті бюджеттердің арасында анық бӛлінуі қамтамасыз етіліп, оларды ұтымды пайдалану бағыттары шектелген.
Бюджетаралық қатынастар республикалық және жергілікті бюджеттер арасында трансферттермен және бюджеттік кредиттермен реттеледі. Трансферттер жалпы сипаттағы трансферттерге, мақсатты ағымдағы трансферттерге, дамуға арналған мақсатты трансферттерге бӛлінеді.
Бюджетаралық қатынастарды реттеу нысанын анықтау процесінде бюджеттің әрбір деңгейінің салық әлеуеті, ӛңірлердің объективтік бюджеттік мұқтаждары, бекітілген табиғи нормалар ескеріледі. Субвенция бӛлу мен бюджеттік алу арқылы, яғни жалпы трансферттер есебінен жергілікті бюджеттердің теңгерімділігіне қол жеткізіледі.
Бюджеттік субвенциялар – бұл жоғарғы бюджеттен тӛменгі бюджетке рес-публикалық немесе облыстық бюджетте бекітілген сома шектерінде берілетін сома.
Бюджеттік алу деп тӛменгі бюджеттен жоғарғы бюджетке республикалық немесе облыстық бюджетте бекітілген сома шектерінде берілетін трансферт аталады (12.8-кесте).
Жалпы трансферттердің кӛлемі үш жылдық кезеңге бӛлініп белгіленеді және тиісті жергілікті бюджеттің табыс пен шығыс кӛлемінің айырмасы ретінде анықталады.
12.8. Субвенциялар мен бюджеттік алудың 2005-2009 жылдардағы кӛлемі* млн теңге
Облыстар 2005 ж. 2006 ж. 2007 ж. 2008 ж. 2009 ж.
Бюджеттік алу 95008 119477 151499 817521 89922
Ақтӛбе 1371 1601 1079 – –
Атырау 28989 35621 43062 15467 20192
Қостанай 9478 – – – –
Маңғыстау 15989 19440 24437 42493 5342
189
Алматы қ. 45358 56508 72310 52400 55811
Астана қ. 3301 6306 10611 9634 8576
Субвенциялар 133027 153150 192791 449066 526927
Ақмола 13865 15959 19617 31498 35399
Алматы 15419 17708 22186 48921 60034
Ақтӛбе – – – 15722 17544
Шығыс Қазақстан 15469 17610 22189 46936 54083
Жамбыл 15059 17396 21326 44197 52049
Батыс Қазақстан 7665 8490 11173 20212 21712
Қарағанды 5026 5909 7678 35715 40621
Қызылорда 11009 12330 14812 3616 42159
Қостанай 9478 10935 13415 33661 37721
Солтүстік
Қазақстан 11461 13367 16546 31031 34097
Павлодар 1259 1618 3811 14677 16370
Оңтүстік
Қазақстан 27317 31828 40039 90331 115133
* ҚР Қаржы министрлігінің деректері бойынша
Субвенциялық облыстардың қатары жылдан жылға, ӛкінішке орай, кемімей, керісінше, кӛбейіп келеді, сонымен бірге талданатын кезеңде бӛлінген қаржы ресурстарының мӛлшері де 35,5 млн теңгеден 1333 млн теңгеге, яғни 3,5 есеге жуық ӛскен. Бұрынғыдай Алматы қаласы, Маңғыстау және Атырау мұнай ӛндіретін облыстар ірі республикалық «донор» болып қалып отыр.
Кестеден жалпы трансферттердің айтарлықтай ӛскені байқалады, яғни 2002 жылы олардың үлесі табыс базасының жалпы мӛлшерінің 20,3%-ын, 2003 жылы – 25,7%-ын, 2005 жылы – 37%-ын, 2008 жылы – 48%-ын құрады, яғни жергілікті бюджеттің жоғарғы бюджеттің қолдауына тәуелділігі артып келетіні байқалады.
Ӛңірлерге кӛмек кӛрсетудің қолданылатын механизмдері кейбір ӛңірлерді басқа ӛңірдің асырауында болуына үйретеді, ал екінші ӛңірді дамуға деген ынтадан айырады, ӛңірлердің арасындағы айырмашылықты тегістеуге емес, керісінше осы айырмашылықтарды күшейте түсіп, қаржы ресурстарын одан да кӛп бӛлуді талап етеді.
Бюджетаралық қатынастардың біршама динамикасы дамып, соңғы жылдары жетілдірілгеніне қарамастан, кӛптеген проблемалар әлі де шешімін таппай келеді. Әр түрлі деңгейдегі бюджеттердің дербестігін, экономикалық тиімділікті қамтамасыз ету мен бюджеттік жауапкершілікті осы проблемалардың қатарына жатқызуға болады. Соңғы жылдардың практикасына сүйенетін болсақ, бюджет жүйесінің нығаймағанын, оның орнына реципиент- ӛңірлер санының кӛбейгені, сондай-ақ бюджеттердің дербестікке ие болмай, оның есесіне салық ресурстарының республикалық бюджетке тартылуы байқалады.
Тегістеуші трансферттер жүйесі барлық бюджетаралық қатынастарды реформалауда шешуші рӛл атқаруы тиіс. Сонымен бірге тегістеуші трансферттер – бюджетаралық жүйенің бӛлігі ғана, сондықтан олар бүкіл жүйенің функцияларын орындамайды. Тегістеуші трансферттер ӛңірлердің арасындағы бюджеттік түсімдер теңсіздіктерінің мӛлшерін азайтып, барлық ӛңір халқының кемінде жергілікті деңгейде кӛрсетілетін ең аз қызметтердің түрін алуын қамтамасыз етуі тиіс.
Кез келген бюджетаралық қатынастар жүйесі осы екі міндетті орындайды.