В ходе выполнения диссертационной работы установлено отсутствие единого определения СП как в теории управления государством, так и на практике. Отечественные и зарубежные специалисты используют различные формулировки, что затрудняет применение их рекомендаций и предложений на
34
практике. Принципиальное значение, связанное с выбором трактовки рассматриваемой категории, заключается в том, что её содержание во многом определяет методологию разработки стратегических документов.
Перечень наиболее схожих по смыслу и часто встречающихся определений [32-39] (Приложение Г). Принципиальное отличие приведенных в приложении и им подобных формулировок заключается в степени их конкретности.
Если рассматривать СП с позиции соответствия основам теории управления, то наиболее лаконичной и правильной следует признать первую из перечисленных трактовок. Это обусловлено тем, что в ней предусмотрены практически все основные элементы, которые выражены в таких ключевых понятиях как, основные направления развития, долгосрочная перспектива, изменения во внешней и внутренней среде, цели и планы по их достижению.
Вторую и третью трактовки тоже можно считать достаточно конкретными. В них в дополнение к вышеперечисленным элементам добавлен такой, важный элемент как «стратегия поведения», которая зависит от сложившейся ОК.
Другие приведенные формулировки носят весьма обобщенный характер.
В связи с чем они не представляют интереса ни с теоретической, ни тем более практической точки зрения. Более того шестая по счету формулировка, по нашему мнению, является не точной, так как исходя из её содержания механизм управления включает в себя «процессы целеполагания, прогнозирования и планирования социально-экономического развития». Данное положение противоречит сложившемуся в теории управления понятию «механизм управления», суть которого – в значении общности некоторых средств (рычагов), с помощью которых производится воздействие на объект управления [40].
Также отдельные трактовки рассматриваемого понятия, помимо стадии планирования, включают стадию реализации стратегического плана, что со строгих позиций теории управления является не точным. Появление таких определений было обусловлено вполне объективными причинами. На первоначальном этапе развития СП основное внимание уделялось составлению прогнозов, а также плановых и программных документов. При этом вопросы, связанные с организацией системы мониторинга и контроля выполнения, разрабатываемых стратегий рассматривались недостаточно, что существенно снижало их эффективность, а порой приводило к провалу.
На рубеже 80-х годов прошлого века для устранения этого перекоса был осуществлен вполне естественный переход от СП к стратегическому управлению, которое включает в свой состав методический и административный инструментарий по организации эффективного мониторинга и контроля над выполнением разработанных стратегий. Это обусловлено тем, что все функции, образующие управленческий цикл имеют равноправное значение. По этому поводу следует отметить, что на современном этапе развития теории и практики стратегического управления большинство
35
специалистов предпочитает видеть в СП функцию стратегического управления с семантикой целеполагания и поиска способов решения задач [41].
Общеизвестно, что в теории управления содержание методологии определяется объектом, в качестве которого в проводимом исследовании выступает единый социально-экономический комплекс страны. С институциональной точки зрения он подразделяется на два сектора – частный (корпоративный) и государственный.
По отношению к корпоративному сектору, государство и его уполномоченные органы в рыночной экономике выполняют функции опосредованного воздействия на деятельность частных производственно- хозяйственных и коммерческих организаций с помощью экономических и организационно-правовых регуляторов. Для целенаправленного регулирования их деятельности используется индикативное планирование, которое является одним из основных инструментов в системе государственного СП.
По отношению к предприятиям и организациям государственного сектора, деятельность которых финансируется из бюджетных средств, уполномоченные государственные органы обладают всей полнотой власти. Это проявляется в том, что они имеют право определять их организационно- правовой статус, порядок приема и увольнения сотрудников, систему оплаты и стимулирования труда, а также осуществлять руководство всеми остальными подсистемами. В данном случае имеет место прямое непосредственное управление всеми сферами деятельности подведомственных уполномоченным органам предприятий и учреждений.
Проведенный анализ категориально понятийного аппарата и объекта государственного СП позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в сфере государственного управления наиболее правомерно использование термина «стратегическое планирование и управление» (СПУ), так как уполномоченные органы занимаются не только планированием, но и осуществляют непосредственное руководство подведомственными им организациями в полном объеме. Во-вторых, при разработке стратегических документов необходимо использовать дифференцированный подход, что должно быть предусмотрено в методологии, так как инструменты воздействия и регулирования деятельности организаций корпоративного и государственного сектора кардинальным образом отличаются друг от друга. По своему содержанию государственное СПУ представляет собой исследовательскую и практическую деятельность, результатом которой является определение (уточнение) миссии, системы целей и средств, обеспечивающих их достижение.
В число основных средств входит набор адекватных экономических и административных инструментов, а также формирование соответствующей организационной структуры управления и ОК.
Предлагаемая обобщенная модель государственного СПУ, приведенная на рисунке 6, в упрощенной схематичной форме содержит основные компоненты стратегии. Её теоретической основой является интеграция методологии системного, процессного и ситуационного подходов.
36
Рисунок 6 – Принципиальная модель государственного СПУ
Примечание – Составлено автором
Реализация приведенной модели на практике предполагает соблюдение определенных принципов, которые являются качественными критериями эффективности разрабатываемых стратегических документов. В число ключевых входят: принцип целеустремленности, принцип рациональной организации, принцип необратимости, принцип обратной связи, принцип ответственности.
Принцип целеустремленности предполагает, что цель первична, средства ее достижения вторичны. Цель может быть достигнута в том случае, если будут выбраны и рационально использованы адекватные по составу и содержанию средства. Однако это предполагает, что цель должна иметь, четкие качественно количественные характеристики. В противном случае не представляется возможным определить необходимые ресурсы и создать соответствующие условия необходимые для их достижения. Таким образом, данный принцип отражает следующую закономерность: чем более четко и конкретно
37
определены измеряемые цели, тем более правильно и обоснованно определяются средства и ресурсы необходимые для их достижения.
В предметно-практической деятельности при разработке стратегий преимущество целевой ориентации по сравненью с функциональной, заключается в том, что цели могут достигаться различными способами и средствами. В свою очередь это требует определенной гибкости используемых структур и механизмов управления. В государственном СПУ система целей должна быть сформирована таким образом, чтобы обеспечивать максимально возможное согласование личных, коллективных и общенациональных интересов.
Важность соблюдения требований этого принципа обусловлена тем, что цели в СПУ принадлежит основополагающее место. Во-первых, она отражает будущее желаемое, возможное и необходимое состояние управляемой системы, обеспечивающее её устойчивое развитие. Во-вторых, на её основе определятся основные направления развития. В-третьих, позволяет обоснованно выбрать формы и методы управления, позволяющие с наименьшими затратами и усилиями достичь намеченные результаты. В связи с этим научно обоснованная система целей позволяет определить состав и содержание:
– экономических и административных инструментов, использование которых обеспечивает достижение запланированных в стратегии результатов;
– функций управления, выполняемых задействованными в Программе органами и отдельными должностными лицами;
– информации необходимой для управления процессом реализации стратегии.
Для успеха в достижении результатов в этом случае используется проверенный мировой практикой метод структуризации целей, который основан на дезагрегировании главной цели на систему взаимосвязанных между собой подцелей с установлением для них качественных и количественных измерителей. В специальной литературе этот процесс получил название построение «дерева целей», которое является структурной основой для установления взаимосвязи между различными видами деятельности в системе управления [42].
При использовании данного метода необходимо учитывать, что основная часть ошибок в управлении происходит из-за неправильной формулировки главных целей. Это обусловлено традиционным подходом, исходящим из того, что цель очевидна и может быть сформулирована глобально, в обобщенном виде, что позволяет произвольно и без особой ответственности за последствия принятых решений выбирать средства их достижения.
Правильное формулирование главной цели предполагает определение цели более высокого уровня. Это связано с тем, что для обоснованного решения различных практических задач, имеющих локальное значение, необходимо знать, какую роль играют эти цели в целях более высокого уровня. Такой подход позволяет правильно определить содержание главной цели на рассматриваемом уровне. При проведении такой работы изучаются все
38
имеющиеся по данному вопросу законодательные плановые и программные документы. Главный критерий правильности сформулированной цели заключается в том, чтобы цель была измерима сразу или после её разложения на подцели каким-либо количественным или качественно-количественным показателем.
Структуризация главной цели – процесс творческий и формально может быть осуществлен посредством использования различных принципов. Можно построить "дерево целей", работ, мероприятий или "смешанное дерево".
Практика показала, что наилучшей является та форма, которая будет наиболее эффективной для решения имеющихся методических и организационных задач в каждом конкретном случае. Сложность процесса структуризации заключается в том, что исходя из особенностей системы управления, одна и та же цель более высокого уровня может быть различным образом разделена на подцели. При построении структуры целей, как правило, используются два основных принципа.
В соответствии с первым из них, элементы "дерева целей" разделяются на элементы той же природы, только более дробные, например, «цель – подцели первого уровня – подцели второго уровня» и т.д. Иначе говоря, на всех уровнях представлены элементы одного и того же типа, но сформулированные с разной степенью детализации. Построение структуры целей по второму принципу осуществляется по схеме «цели – средства достижения целей – мероприятия, обеспечивающие достижение целей». В этом случае на каждом уровне включаются элементы, последовательно детализирующие и конкретизирующие направления и содержания работ, по достижению целей, изложенных на первых целевых уровнях.
Оба принципа построения структуры целей не противоречат друг другу и применяются в зависимости от поставленной задачи. В связи с этим в одном
"дереве целей" при построении его структуры они могут совмещаться.
Например, некоторый уровень структуры целей, построенный по второму принципу, может быть подразделен на несколько подуровней, детализирующих его по целевому признаку. Цели соответствующего уровня отражаются в прогнозных, плановых и программных документах.
Принцип целеустремленности также требует, чтобы были предусмотрены меры по формированию у руководителей всех уровней и персонала государственной службы такой модели поведения, которая будет способствовать успешной реализации стратегии.
Со времен А. Смита и до середины ХХ века в экономической теории доминировала так называемая концепция рационального экономического человека, поведение которого рассматривалось с точки зрения получения максимальной выгоды при наименьших трудовых затратах. В дальнейшем с развитием поведенческих наук было выявлено, что действия людей обусловлены не только экономическими стимулами, но и целым рядом других потребностей, которые не могут быть удовлетворены с помощью денег. В дальнейшем это получило свое отражение в новой институциональной
39
экономической теории и связанной с ней теории ограниченной рациональности.
В данных теориях модели поведения обусловлены не только материальными стимулами, но и неформальными институтами, в числе которых Д. Норт видит традиции, общественные соглашения, неписанные морально-этические нормы, профессиональную честь и т.д. [43].
В настоящее время у специалистов не сложилось единой общепризнанной теоретической базы позволяющей диагностировать и применять обоснованные меры, обеспечивающие нужное руководству экономическое поведение сотрудников. Однако достигнуто согласие в том, что поведение персонала во многом зависит от ОК, которая является одним из главных и действенных стратегических инструментов, обеспечивающих согласованность в работе руководства и коллектива для достижения установленных целей. В специальной литературе существует множество различных формулировок рассматриваемого понятия.
По своему содержанию, согласно сложившимся положениям, она представляет собой совокупность неформальных институтов, основанных на знаниях, убеждениях, ценностях и верованиях, которые во многом предопределяют поведение человека в процессе выполнения возложенных на него трудовых функциях. В общем случае ОК понимается в виде аксиологическо-нормативного комплекса установок, присущих той или иной корпоративной среде [44].
В государственном управлении наряду с этим терминов используются такие понятия как «административная культура», государственно-служебная культура, политико-административная культура, культура государственной службы и некоторые другие подобные словосочетания. Их формулировки также имеют определенные отличия [45-48]. По нашему мнению, применительно к государственному управлению наиболее оптимальным будет институциональный подход, основанный на достижения новой институциональной экономической теории, так как он включает экономические политические и социальные аспекты. Исходя из этого, ОК государственной службы и отдельных органов включает: набор ценностей, формальных и неформальных норм, правил, адекватных им механизмов реализации, историю развития, примеры выдающихся личностей, символы, ритуалы, обряды, дресс- код, оформление зданий и рабочих мест. В совокупности перечисленные элементы оказывают существенное влияние на поведение руководителей и персонала государственной службы, как при выполнении, возложенных на них функций, так и в обществе.
Существуют различные типологии организационных культур. Например, некоторые специалисты рекомендуют использовать в системе государственного управления типологию, разработанную К. Камероном и Р. Куинном, для хозяйственных структур, которые выделяют четыре базовых вида ОК, определяющих экономическое поведение: клановую, иерархическую (бюрократическую), рыночную и адхократическую [49]. По нашему мнению, это не правильно, так как производственно-хозяйственные, коммерческие и
40
другие организации, осуществляющие свою деятельность на рынке и система государственных органов, по своей природе являются различными видами социально-экономических систем. По нашему мнению, применительно к государственному управлению наиболее подходит типология, разработанная специалистами ОЭСР, которые при оценке государственной службы опираются на концептуальную рамку, охватывающую наряду с профессиональной стадией развития также и следующие за ней стратегическую и инновационную стадии [50].
Профессиональная модель государственной службы основывается на соблюдении принципа меритократии, наличии эффективно функционирующей системы управления талантами, оптимальном соотношении между численностью сотрудников, имеющих узкоспециализированные компетенции в определенной предметной области и количеством работников широкого профиля. Руководитель в этой модели должен иметь высококвалифицированный уровень в области разработки и реализации политики в определенных сферах государственного управления. Персонал государственных служащих в своем подавляющем большинстве соответствует предъявляемым должностью квалификационным требованиям, и стремиться неукоснительно, соблюдать этические нормы.
Стратегическая модель государственной службы базируется на высоком уровне предвидения трендов социально-экономического и социально- экологического развития в будущем, гибкой, оперативной и эффективной реакции на текущие события и критические ситуации, а также открытости и восприимчивости к проведению необходимых изменений. Руководителям необходимо обладать компетенциями в области управления трансформационными процессами в ходе подготовки и реализации реформ различного масштаба. Государственные служащие в данной модели при выполнении своих обязанностей должны ориентироваться на достижение результата и принимать решение на основе достоверной информации и проверенных фактов. При этом они должны обладать качествами проактивности и коммуникабельности.
Инновационная модель государственной службы включая определенные свойства предыдущих моделей основывается на инновационном типе ОК, ориентированной на непрерывное обучение. Является открытой и восприимчивой к переменам, а также инклюзивной, автономной и мобильной.
При разработке стратегических и программных документов в области государственного регулирования развития корпоративного сектора экономики необходимо учитывать, сложившуюся на предприятиях ОК соответствующих отраслей и видов экономической деятельности Это обусловлено тем, что стимулирующие меры государственной поддержки, направленные на внедрение различного рода технологических и организационных инноваций, обеспечивающих повышение эффективности и производительности труда, без учета особенностей ОК будут не эффективны. Теория и мировая практика показали, что определенные виды таких структур невосприимчивы к
41
инновациям. В 90-х годах прошлого столетия был проведен целый ряд серьезных исследований крупных индустриальных корпораций, посвященных определению степени влияния ОК на производственные и финансовые показатели. Оказалось, что в долгосрочной перспективе успех финансовой деятельности зависит от культуры [39]. В рассматриваемом периоде в ряде стран, входящих в ОЭСР, для повышения эффективности и производительности труда были приняты решения по внедрению:
– системы всеобщего качества (TQM);
– реинжиниринга бизнес-процессов и управленческих процедур;
– уменьшению размеров организаций посредством сокращения численности работающего персонала.
Для оценки результатов по первому направлению было обследовано 584 компании США, Японии, Германии и Канады. Они осуществляли свою деятельность в автомобильной компьютерной и банковской отраслях, а также в здравоохранении. Результаты проведенного исследования позволили выявить, что большинству фирм не удалось внедрить систему TQM.
Оценка эффективности реинжиниринга, внедрение которого предусматривает осуществление перепроектирования большинства бизнес- процессов и управленческих процедур, проводилась на 497 предприятиях США и 1245 европейских компаниях. В результате было выявлено, что у 85% из числа обследованных организаций эффективность от внедрения оказалась на весьма низком уровне или практически нулевой [46, с. 35].
Третье направление заключалось в принятии мер по сокращению численности работающего персонала, с целью повышения производительности труда и эффективности производства. Социологический опрос руководителей крупных и средних корпораций экономически развитых стран показал, что большей части организаций, принявших такие меры, достигнуть повышения эффективности и производительности труда не удалось. При этом отмечалось ухудшение морально-психологического климата в целом и снижения уровня доверия, как между сотрудниками, так и с руководством компании, что негативно повлияло на эффективность производственно-хозяйственной деятельности. На половине предприятий в результате сокращения персонала отмечалось снижение показателей производительности труда, что вызвало необходимость пересмотра кадровой политики.
Рассмотренные широкомасштабные исследования, со всей очевидностью выявили главную причину неудач, связанных с внедрением новых форм и методов организации производства и управления, которая заключалась в том, что ОК в этих компаниях оставалась неизменной. Из этого следует важный практический вывод. Анализ опыта развитых стран, в том числе ОЭСР, проведенный в предыдущем разделе, свидетельствует о том, что реализация стратегических планов требует проведения определенных институциональных и организационных реформ. Однако их успех непосредственно зависит от выбора адекватных мер, направленных на изменение и формирования соответствующей ОК, определяющей экономическое поведение персонала.
42
Следует отметить, что, несмотря на важность рассматриваемой подсистемы СПУ, в настоящее время еще не разработано надежного и достаточно функционального инструментария для диагностики и трансформации ОК в нужное руководству состояние. В связи с этим, в этом плане много зависит от компетенций руководства, которое должно постоянно контролировать складывающийся в коллективе морально-психологический климат и своевременно принимать меры по поддержанию его на должном уровне. По нашему мнению, для хозяйственных структур, в том числе и квазигосударственного сектора, в методическом и практическом плане наиболее проработанной является методология оценки эффективности системы СП, предложенная К. Камероном и Р. Куинном, которая имеет аббревиатуру OCAI [49, с. 50].
Принцип рациональной организации процесса СПУ свидетельствует, что разработка прогнозных, плановых, программных (проектных) документов необходимо осуществлять в параллельно-последовательном режиме и на единой методической основе с документами, регламентирующими порядок проведения мониторинга и контроля.
Принцип цикличности и обратной связи обязывает соблюдать определенную технологическую последовательность выполнения функций управления по стадиям процесса подготовки и реализации управленческих воздействий с обязательной обратной связью, содержащей полную и достоверную информацию о последствиях принимаемых решений.
Использование этого принципа на практике требует учета главного свойства различных управленческих воздействий, которые могут материализоваться и проявляться со всей очевидностью по истечении определенного времени.
Реализация данного принципа требует организации эффективной системы мониторинга способной предоставлять, лицам, принимающим решение своевременную и достоверную информацию о ходе реализации стратегических документов
Принцип ответственности обусловливает необходимость установления экономической, административной, а при необходимости и уголовной ответственности должностных лиц за конечные результаты своей деятельности.
Кроме того, согласно этому принципу, права, обязанности и ответственность органов управления и отдельных должностных лиц должны находиться в строгом соответствии между собой. Несоблюдение приводит к тяжелым последствиям из-за искусственного разделения работников аппарата управления на две группы. Первую группу образуют бесконтрольные и безответственные обладатели полномочий, которые имеют реальные возможности их использования для злоупотреблений. Вторая группа объединяет бесправных носителей обязанностей, которые не могут их исполнять должным образом. Одно из основных требований данного принципа заключается в организации действенной системы контроля, обеспечивающей своевременное выявление допускаемых нарушений и принимающей профилактические меры по их недопущению.
43
Соблюдение принципа необратимости свидетельствует, что принимаемые в рамках СПУ меры обеспечивают прогрессивное развитие страны и организаций, успешно проходя «точки невозврата» в прежнее состояние. Это достигается в первую очередь за счет трансформации, сложившейся ранее ОК, которая в новом качестве стимулирует инновационное экономическое поведение у большинства руководителей и персонала.
В связи с нарастанием глобальных социально-экологических рисков и необходимостью достижения Целей устойчивого развития ООН (далее – ЦУР), гармонизация с которыми национальных стратегий является залогом успеха СП по достижению устойчивого развития, представляется необходимым также учитывать принцип СЭО, позволяющим проводить скрининг социально- экологических последствий в СП [50].
В заключении раздела следует рассмотреть вопросы, выявленные теорией и мировой практикой, связанные с ограничениями, которые присущи СПУ.
Передовой зарубежный опыт свидетельствует, что использование современных форм и методов СП не является гарантией того, что намеченные цели будут достигнуты. Объективно это обусловлено сложностью, присущей социально- экономическим системам, что делает невозможным предсказание будущего, а позволяет лишь определить общее направление развития, основанное на предположениях экспертного сообщества. Система СПУ должна быть динамичной, гибкой, открытой и восприимчивой к различного рода изменениям, которые в современном мире постоянно происходят как во внешней, так и внутренней среде. При принятии решения о разработке стратегических документов необходимо учитывать, что СПУ не является элементом антикризисного управления и не предназначена для решения связанных с этим проблем. Соответственно, в числе основополагающих условий, обеспечивающих успех при разработке и реализации стратегий, присутствует требование об устойчивости и стабильности организация в этот момент. При этом система управления должна быть рациональной и эффективно функционирующей. Также в ней должен быть сведен до минимума уровень бюрократизма и формализма [51].
Анализ опыта применения СПУ, в частности, в Казахстане, позволил выявить типичные ошибки руководства, о которых следует знать и по возможности их избегать. В число основных входят следующие:
– высшее руководство по разным причинам со временем старается дистанцироваться от работ, связанных разработкой и внедрением СПУ пере адресуя максимальное количество полномочий и работ уполномоченным структурным подразделениям;
– преждевременный отказ от некоторых форм и методов СПУ, которые не удалось внедрить ранее по субъективным причинам;
– предположение о том, что для внедрения системы СПУ не требуется много усилий и затрат, а также кардинального пересмотра функций, которые выполняются в настоящее время госаппаратом;
44
– механический перенос зарубежного опыта без учета особенностей существующей ОК и сложившихся традиций, определяющих поведение большинства сотрудников, которые с большой вероятностью могут оказать сопротивление переменам в неявном виде, которое сложно будет обнаружить и преодолеть;
– нехватка или отсутствие базовых компетенций у сотрудников, задействованных во внедрении системы СПУ;
– предположение о том, что специализированные подразделения и уполномоченный орган совместно с привлеченными консультантами способны внедрить систему СПУ в полном объеме [52].
Важность учета перечисленных недочетов и ошибок заключается в том, что в нашей стране повсеместно сложилась практика изучать только положительные стороны, внедряемых различного рода организационно- управленческих инноваций, не обращая внимания на негативные моменты. В современных условиях для успешного внедрения системы СПУ необходимо принять кардинальные меры по искоренению этой традиции, приводящей к негативным последствиям.
45
2 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 2.1 Анализ институционально-правовых основ действующей системы