АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Институт управления
на правах рукописи
Айжарықов Жасұлан Сергейұлы
КООРДИНАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
МЕСТНЫХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ (В СФЕРЕ БЛАГОУСТРОЙСТВА)
Образовательная программа «7M04105 – Государственная политика»
по направлению подготовки «7M041 Бизнес и управление»
Магистерский проект на соискание степени магистра бизнеса и управления по образовательной программе «7M04105 – Государственная политика»
Научный руководитель: __________________ Сембиева Л.М., д.э.н., профессор
Проект допущен к защите: «_______»_____________________2023 г.
Директор Института управления: __________ Гаипов З.С., д.п.н.
Астана, 2023
СОДЕРЖАНИЕ
НОРМАТИВНЫЕ ССЫЛКИ...………... 3
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ………... 4
ВВЕДЕНИЕ………. 5
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ ……… 8
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………. 39
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……… 41
Нормативные ссылки
В настоящем магистерском проекте использованы ссылки на следующие нормативные документы:
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении Республики Казахстан»;
Закон Республики Казахстан от 19 апреля 2023 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан»;
Указ Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года «Об утверждении Национального плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан»;
Указ Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года»;
Решение маслихата города Астаны от 20 июля 2017 года «О Правилах благоустройства территории города Астаны».
Обозначения и сокращения
МИО – Местный исполнительный орган
ВБ – Всемирный банк
ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития
РБ – Республиканский бюджет
ПРТ – План развития территории
Введение
Основополагающим условием для устойчивого развития любого города является налаженные координационные действия всех структурных подразделений местного исполнительного органа. Органы местного самоуправления являются ключевым актором во взаимодействии с населением и главным исполнителем государственной политики на региональном уровне и направлены на решение местных задач.
В своем Послании народу Казахстана Глава Государства К.К. Токаев поручил снизить уровень вертикали в государственном управлении и улучшить вопросы местного самоуправления. Кроме того, в Послании народу Казахстана от 16 марта 2022 года была отмечена важность развития гражданского общества путем усиления института общественных советов на всех уровнях власти, включая и местные исполнительные органы для решения проблем граждан и повышения прозрачности работы государственных учреждений [1]. Более того, было также поручено расширить полномочия маслихатов и предоставить возможность быть местным исполнительным органам более самостоятельными в принятии решении. Это подчеркивает важность исследования координации между органами местного самоуправления, которые предоставляют собой различные сферы жизни, но в целом все они нацелены на улучшение жизни граждан.
В своем Послании народу Казахстана от 1 сентября 2022 года Глава Государства К.К. Токаев снова отметил важность развития местного самоуправления через оптимизацию вертикали центральных ведомств расширить полномочия местных исполнительных органов [2]. Неоднократное упоминание развития института местного самоуправления, подчеркивает важность развития данной отрасли и что несмотря на проводимые реформы в Казахстане, граждане неудовлетворены состоянием дел и МИО проделывает недостаточно работы в данном направлении. Кроме того, Президент РК отметил важность ратификации основного международного документа Европейской хартии местного самоуправления, данное поручение на сегодняшний день государственными органами не выполнено, что представляет некоторые пробелы по децентрализации власти и обеспечения эффективного местного самоуправления. Далее в Национальном плане развития Республики Казахстан до 2025 года также отмечается важность децентрализации МИО через усиление гражданского общества и роли маслихатов [3].
В данном случае сложно недооценить роль органов МИО в развитие экономики страны в целом так как согласно международному опыту МИО является ядром развития регионов и ключевым фактором для граждан в решении жизненных вопросов. Кроме того, МИО одного региона включает в себя различные необходимые структуры каждой отрасли, в этой связи, преследуя цель жизнеобеспечения граждан важно повышать координационные функции МИО ввиду того, что отрасли пересекаются в рабочих процессах и координирующим органом выступает акимат. К примеру, при Акимате города
Астана существует 21 управление и 5 районных аппаратов акимов, которые выполняют свои функции и задачи в разных сферах жизнедеятельности города.
Местные исполнительные органы играют важную роль в планировании, организации и координации мероприятий по благоустройству территорий на своей территории, к примеру, дорожные работы, пешеходные и велосипедные дорожки, общественные работы, инженерно-технические работы и т.п. Данный процесс объединяют различные подразделения и отделы, такие как управление архитектуры и градостроительства, управление жилищно-коммунального хозяйства, департаменты по транспорту и дорожной инфраструктуре, органы охраны окружающей среды и другие, для согласованной работы по созданию благоприятной городской среды.
Координационная деятельность МИО г. Астаны включает такие аспекты как планирование и разработка генерального плана развитии территории, согласование интересов и мнений различных структур и учреждений, которые участвуют в процессе благоустройства. Далее координация включает контроль и надзор за реализацией проектов по благоустройству, чтобы обеспечить их качество, соблюдение сроков и соответствие установленным стандартам и требованиям.
В настоящее время на местном уровне управления г. Астаны имеются проблемы дублирования функций между органами, неразграниченность ответственности, бюрократические препятствия, акиматы районов не имеют достаточных функций для осуществления полного планирования и обеспечения жизнедеятельности района, в том числе иерархическая зависимость малых органов от вышестоящих в административных и финансовых вопросах становятся камнем преткновения в процессе обеспечения комфортной и удобной среды проживания граждан, улучшения городской инфраструктуры и создания благоприятных условий.
Актуальность темы магистерского проекта состоит в том, что координационная деятельность МИО является важным аспектом в области благоустройства и развития территорий, которая направлена на согласование и эффективное взаимодействие между различными органами и структурами, ответственными за планирование и реализацию проектов по благоустройству и в настоящее время возникла необходимость улучшения работы действующих общественных советов и органов, отвечающих за координационную деятельность, обеспечения согласованности и эффективности мероприятий по созданию комфортной и удобной среды для жизни и деятельности населения.
Целью проведенного исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию координации деятельности органов МИО г. Астаны с целью обеспечения устойчивого развития города.
Задачи исследования:
- проанализировать текущую ситуацию по координационной деятельности МИО г. Астаны в сфере благоустройства, в том числе нормативно-правовую базу;
- определить проблемы и барьеры в координационной деятельности МИО г. Астаны;
- изучить международный опыт координационной работы МИО в развитых странах;
- подготовить предложения по улучшению координационной деятельности МИО г. Астаны в сфере благоустройства.
Объектом исследования деятельность и функции МИО в сфере благоустройства.
Предметом исследования процесс координационной деятельности МИО г. Астаны в сфере благоустройства.
Методы исследования. Методология исследования основана на общенаучных методах познания: методах анализа и синтеза, метод обобщений, сравнительный метод исследования, а также экспертный опрос главных стейкхолдеров исследования.
Гипотеза исследования. Создание ситуационного центра при Центре урбанистики г. Астаны и передача полномочий в районные акиматы по выделению бюджетных средств для осуществления работ по общественным пространствам приведет к улучшению процесса планирование и координация МИО, а также к успешной реализации проектов и программ по благоустройству территории и повышения качества жизни населения.
Практическая значимость. Представленные рекомендации могут быть использованы в работе акиматов г. Астаны.
Литературный обзор
В данной работе будут рассмотрены разные аспекты координационной деятельности. В целом, координация — это общий термин, который характеризует процесс, позволяющий людям управлять взаимозависимостями, возникающими при выполнении определённой задачи. Кроме того, учитывая, что зачастую в процесс задействованы органы с разнообразным опытом и координация обычно предполагает обмен информацией между двумя или более субъектами.
Координация является основным механизмом для эффективности организации и требуется на всех этапах государственной политики или деятельности. Координация также поддерживает согласованные действия, которые стали серьезной проблемой управления во всем мире. В современном контексте государственной политики в процесс принятия решений или любых политических действий вовлечено разнообразие заинтересованных сторон и именно синхронизированные действия определяют согласованность [4].
Учитывая важность координации в организации, ее определяет как динамический процесс, который облегчает процесс организационной деятельности и позволяет избежать дублирования и несоответствия в политике и направлениях. Далее он добавил, что координация способствует принятию согласованных действий для сведения к минимуму конфликта интересов среди заинтересованных сторон в политическом процессе [4,5].
Некоторые исследователи представляют координацию как синхронизацию усилий, но рассматривают ее как с положительной, так и с отрицательной точки зрения. В положительном плане это означает обеспечение сотрудничества и совместной работы между людьми и подразделениями организации. Но в негативном смысле это означает устранение конфликтов, ценностей, несоответствий, дублирования и работы с противоположными целями между людьми или подразделениями. Следовательно, приведенная выше концептуализация в отношении координации дает понять, что координация — это гораздо больше, чем сотрудничество одного человека с другим или другими людьми для достижения общей цели [6].
Политологи рассматривают типологии координации как внутренняя и внешняя. Внутренняя координация связана с координацией отдельных действий лиц и подразделений организации, которая называется функциональной координацией. Внешняя координация связана с координацией деятельности различных организационных единиц, что называется структурной координацией (Таблица 1).
Таблица 1 – Виды и типологии координации
Горизонтальная координация Вертикальная координация Внутренняя
координация Внутриуровневая координация между министерствами, ведомствами или политическими секторами
Межуровневая координация между головным министерством и подведомственными ведомствами и органами
Продолжение таблицы 1
Горизонтальная координация Вертикальная координация Внешняя
координация
Координация с организациями гражданского
общества/организациями частного сектора
Координация
(a) Вверх к международным организациям
(b) Вниз к местным органам власти Примечание – составлено автором на основе источника [4]
Также существует горизонтальная и вертикальная координация, где горизонтальная координация связана с координацией между подразделениями, с одной ветвью и другой, или одним отделом и другим. С другой стороны, вертикальная координация связана с координацией между руководителем и его вспомогательным персоналом, филиалом и подразделением, а также подразделением и отделом [4,7].
Более того, координация классифицируется как процедурное и субстантивное, где процедурная координация описывается как структура самой организации, которая показывает характер формальных отношений между ее членами. С другой стороны, основная координация связана с содержанием деятельности организации. Координация необходима для бесперебойного и успешного функционирования любой организации [7].
Координация помогает согласовать задачи организации и помогает дать реалистичную и согласованную информацию, полученную от всех секций или групп. Наконец, координация является частью бюджетирования, поскольку она дает организации хорошую оценку. Однако в целом координация позволяет избежать конфликта интересов и дублирования работы для функционирования любой организации [8].
Далее, координация отношений определяется как взаимоусиливающий процесс взаимодействия между коммуникацией и отношениями, осуществляемый с целью интеграции задач и состоит из трех измерений отношений:
1. общие цели;
2. общие знания;
3. взаимное уважение.
Кроме того, также имеются четыре измерении общения между участниками процесса:
1. частое;
2. своевременное;
3. точное общение;
4. ориентированное на решение проблем [8].
Кроме того, посредством взаимодействия и наличия общих целей и знаний происходит эффективная координация, которая определяется как управление взаимозависимостью между действиями, выполняемыми для достижения цели.
Координация основана на взаимозависимости задач и вытекает из необходимости одновременного осуществления деятельности, входящей в компетенцию различных организаций и специфики их деятельности [9].
В традиционном понимании координация относится к иерархическому контролю, тогда как с организационной точки зрения речь идет о централизованной, рассредоточенной координации или комбинации двух типов на организационном уровне.
Система местного управления основана на идее распределения административных функций между центральным административным аппаратом и другими местными органами, которые имеют полномочия решать и действовать по местным вопросам под надзором и контролем центрального аппарата. В соответствии с этой системой государство разделено на местные единицы, в основе которых лежит управление каждой единицы, включая независимую от центрального правительства власть в пределах своей локальной территории. И в пределах полномочий и компетенции, предусмотренных законом, при условии, что эти органы связаны с центральной властью совокупностью отношений, гарантирующих единство политического и административного государства [10].
Эффективность и результативность деятельности органов местного самоуправления зависят от ряда основных составляющих и принципов, важнейшим из которых является координация усилий всех участников местной системы.
Координация осуществляется вертикально между центральным правительством и местными единицами и горизонтально между различными ведомствами на едином административном уровне. Кроме координации, четкого определения целей и расстановки приоритетов, имеется также задачи определения политики и планов и разработки систем и программ, которые помогают повысить эффективность местных органов власти в управлении процессом развития комплексно и рационально. Некоторые исследователи утверждают, что отсутствие координации между центральным правительством и местными административными единицами привело к слабой эффективности системы местного управления в некоторых странах. Более того, с научной и академической точек зрения важно выявить характер координации между центральным правительством и местными единицами с целью достижения согласованности, гармонизации и интеграции между ними, а также для предотвращения дублирования задач и компетенций [11].
По мнению исследователей, с множественностью административных органов на местном уровне и разносторонней деятельностью могут возникнуть трудности в координировании деятельности с целью выполнения задач местного плана. Более того, между этими органами трудно договориться об общих целях местного развития. В результате дублирования компетенций и несогласованности между различными органами, действующими на местном уровне, может произойти потеря согласованности, интеграции и общей политикой государства, что способствует возникновению некоторых недостатков [12].
Координация очень важна для продвижения практики надлежащего управления и обеспечения успешной реализации любых проектов и программ развития. Координация, как правило, относится к интерактивному процессу
коммуникации и принятия решений между различными подразделениями или агентствами. Как уже говорилось, это делается для синхронизации усилий, которые согласовывают действия и возможности для достижения общей коллективной цели. Координация между государственными учреждениями, с одной стороны, и плановыми и финансовыми органами, с другой, часто становилась главным камнем преткновения для политики и программ развития во всем мире.
С учетом контекста подчеркивается, что национальные стратегии и планы развития должны быть согласованы с последовательной системой управления государственными финансами; в связи с этим необходимо обеспечить координацию между политикой и действиями в рамках управления государственными финансами. Очень важно отметить, что необходима надлежащая координация между общественными организациями на национальном уровне, которая может принести положительные результаты, способствуя тем самым продвижению к успешной реализации политики и программ развития. Подчеркивается, что эффективная координация начинается с деятельности отраслевых министерств или через уличных бюрократов [12,13,14].
Кроме того, имеются доказательства того, что снижение уровня координации может привести к снижению эффективности деятельности органов местного самоуправления и утрате ими способности эффективно управлять коммунальным хозяйством и местными службами. В этой связи, исследования показывают, что такая тенденция распространена в развивающихся странах и зачастую требует реорганизации взаимоотношений между центральным правительством и местными органами для разработки механизмов координации между ними и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Исходя из вышеизложенного, мы видим важность механизмов координации между местными органами власти, что побуждает нас изучить их роль. По этой причине в данном исследовании будет изучено, как механизмы координации между органами местного самоуправления могут быть использованы для повышения эффективности работы [14].
Если рассматривать причины низкой эффективности взаимодействия местных исполнительных органов, можно перечислить такие факторы как отсутствия четкого разделения компетенций, слабости ресурсов (финансовых и человеческих) и регулярных неформальных контактов между сторонами, заинтересованными в реализации государственной политики [14,15].
Следующим аспектом изучения в данной работе будет участие широкой общественности и неправительственных и общественных организаций в управлении, а также развитие его правовой базы. В частности, многие ученые и практики высказывают свои мнения о важности обеспечения участия общественности в процессах оценки деятельности государственных органов по критериям в целях обеспечения эффективности.
В мировом опыте оценки деятельности исполнительной власти уделяется внимание таким критериям, как уровень доверия населения к органам исполнительной власти, а также участие граждан в политическом процессе.
Участие граждан в оценке деятельности органов исполнительной власти имеет важное значение при внедрении механизма их контроля и координации. Целью государственного управления является укрепление доверия между государством и обществом, в том числе участие граждан в государственном управлении [16].
Основными принципами государственного управления являются:
- открытость и прозрачность в принятии решений;
- подотчетность центрального государственных и местных органов власти к гражданам;
- эффективность;
- верховенство права;
- партнерство государства, субъектов предпринимательства, НКО и граждан в создании социальных благ.
В связи с этим механизм «электронного правительства» обеспечивает прозрачность, открытость государственного управления и участие населения в государственном управлении. В модели Good Governance граждане, хозяйствующие субъекты, неправительственные организации и государственные органы осуществляют государственное управление на партнерских началах.
Доктрина «Новой государственной службы» заключается не в управлении служить обществу, целью государственных услуг является обеспечение благосостояния людей, служить населению посредством непосредственного контакта с гражданами, не сидя в офисе, открытость и прозрачность должны быть приоритетными [17].
В некоторых странах имеются институты для оценки эффективности реализации государственной политики, а также по результатам оценки правительство готовится ежегодный отчет об эффективности. Кроме того, эффективная реализация поставленных целей и задач во многом требует четкого разделения полномочий в структуры исполнительной власти, оптимизация и модернизация задач и функций. В процессе оптимизации часть функций исполнительной власти необходимо будет передать институтам гражданского общества. Участие государственных институтов в оценке эффективности исполнительной власти также согласуется с принципом подотчетности, сдержанности и сбалансированности [17,18].
В целом система оценки деятельности государственных органов служит для улучшения их внутренних процессов, организационное развитие и повышение эффективности. В перспективе необходимо развивать систему внешней оценки деятельности обществом, ведь эффективность органов государственной власти может быть достигнута только при вовлечении граждан, неравнодушных к работе органов власти.
В литературных источник также широко обсуждается феномен нового государственного управления, который в основном характеризуется стратегией фрагментации, принятой в основном с целью повышения эффективности и прозрачности, а также уменьшения неоднозначности ролей. Вертикальная или структурная, но деволюция повлияла на политический контроль, поскольку ослабила структурные рычаги контроля и уменьшила фактическое влияние политических руководителей на нижестоящие уровни и институты. В
вертикальном измерении направление большего количества центральных ресурсов на подчиненные учреждения и уровни, а также использование более сильных инструментов центрального контроля становятся все более важными способами для политических руководителей восстановить политический контроль и проводить последовательную политику на всех уровнях. В горизонтальном измерении такие меры, как межотраслевые органы, программы или проекты, все чаще используются для изменения «силосизации» или
«пилляризации» центрального государственного управления [19]. Вдобавок к этому более сильная тенденция к интернационализации и регионализации в сочетании с сильным местным самоуправлением усугубила проблемы координации, связанные с вопросами, которые решаются на нескольких уровнях управления.
Если рассматривать казахстанских и российских ученых, то можно отметить труды Л.Т. Жанузакова [20], А.Г. Гладкова [21], А.Н. Сагиндыкова [22], Ш.Б. Халикова [23], М.З. Орынбасар [24], Е.Б. Айтказиев [25], О.Е. Комаров [26], которые рассматривают и изучают местное самоуправление с различных плоскостей. Кроме того, данные исследователи предпринимали попытки выявить причины, препятствующих достижению эффективной модели местного самоуправления.
К примеру, Н.В. Ювица, А.К. Кукеев стремится на основе предыдущих исследований создать всеобъемлющую теоретическую основу, которая сочетает в себе факторы, влияющие на отношения между центром и местными органами, и основные элементы для улучшения работы местных органов управления с точки зрения интеграции между центральными и местными органами для обслуживания [27,28].
Несмотря на множество исследований, посвященных местному самоуправлению в Казахстане, большинство из них исходят из идеи административной иерархии, которая основана на централизованном контроле над местными органами. Это может быть связано с тем, что в местное самоуправление в Казахстане сложно назвать абсолютно независимой и центральное правительство имеет право контролировать их и их работу.
Учитывая вышеизложенное следует рассмотреть механизмы создания координационной структуры МИО с подотчетными органами местной власти, а также сбалансированные отношения для совместного служения обществу и можно выявить следующие тренды. Планирование городской среды является важной задачей в сфере благоустройства и включает процесс определения и организации различных аспектов городской среды с целью создания устойчивого, функционального и привлекательного города.
Благоустройство включает планирование городской среды включает определение использования земли и ее разделение на различные зоны в соответствии с потребностями и целями города, также может включать разделение на жилые, коммерческие, промышленные, рекреационные и другие зоны. Зонирование помогает оптимизировать использование доступного пространства и обеспечить сбалансированное развитие города.
В настоящее время важным аспектом планирования городской среды является создание зеленых пространств и ландшафтного дизайна, а именно создание парков, скверов, садов, а также озеленение улиц и общественных мест.
Зеленые пространства способствуют улучшению качества жизни горожан, созданию приятной атмосферы и смягчению воздействия городской застройки.
Цель планирования городской среды заключается в создании городской среды, которая соответствует потребностям и ожиданиям жителей, обеспечивает удобство, доступность и высокое качество жизни. В этой связи, литературный обзор отмечает важность координационной деятельности в планировании различных аспектов благоустройства.
Методы исследования
В данном разделе будут рассмотрены методы исследования, которые были применены при написании магистерского проекта. Следует отметить, что государственное управление изучает функционирование и управление государственных органов и других организаций государственного сектора. В этой связи, государственная политика включает в себя комплексное изучение различных дисциплин как право, экономику, социологию, политологию, а также другие схожие дисциплины и в данной работе был проведен междисциплинарный анализ данных отраслей с целью глубокого изучения выбранной темы [29].
Во-первых, был применен эмпирический анализ координационного механизма местного самоуправления в Казахстане в хронологическом порядке, в том числе используя описательный характер.
Кроме того, был применен дизайн-исследования, после анализа текущей ситуации и с учетом изучения международного опыта и теоретической базы, были даны практические рекомендации для улучшения координационной деятельности в МИО г. Астаны.
Во-вторых, с целью изучения международного опыта был применен метод кейс-стади, который определяется как тематическое исследование и часто применяется в исследованиях государственного управления, поскольку она часто концентрируется на актуальных событиях. Кроме того, предметы, изучаемые в сфере государственного управления, обычно уникальны или редки.
Основной целью магистерского проекта является разработка рекомендаций по совершенствованию координационной деятельности органов МИО г. Астаны в сфере благоустройства.
В-третьих, в данном исследовании был применен метод интервью с экспертами изучаемой отрасли. Интервью – это беседа, в ходе которой исследователь собирает информацию путем опроса одного или нескольких человек (респондентов). В данном случае, был использован метод полуструктурированного интервью и был подготовлен заранее список вопросов для обсуждения. Кроме того, с целью получения более достоверных данных интервью сочетается с другими методами исследования как контент-анализ.
Данный метод интервью, в котором предварительно определяются вопросы и в ходе обсуждения также могут вырабатываться вопросы для обсуждения, что дает возможность глубже исследовать тему [30].
В ходе написание магистерского проекта было проведено 10 индивидуальных интервью. с представителями МИО, НПО и маслихата города Астана.
Анализ и результаты исследования
Текущая ситуация развития координационной деятельности МИО В настоящее время в Казахстане институциональная система региональной политики основана на отраслевом подходе и очень высокой институциональной фрагментации и отсутствует четкий координационный центр для разработки и координации региональной политики, что привело к плохой координации политики.
Кроме того, следует отметить, что в региональном управлении очень важен аспект партнерства, который предполагает вовлечение всех ключевых заинтересованных сторон. Например, на всех этапах реализации политики должны быть вовлечены правительство, органы местного самоуправления, социальных партнеров, гражданского общества, групп с особыми интересами (экологических, меньшинств, гендера и т. д.).
Согласно анализу международной практики, реализация политики включает цикл: управление, программирование, реализация, мониторинг и оценка, а также финансовое управление и контроль. Принцип партнерства объединяет несколько различных субъектов на всех этапах цикла государственной политики и создает сети между различными государственными и частными субъектами. В то время как современные тенденции в управлении государственными делами широко продвигают партнерский подход в ведении государственных дел.
В Казахстане также имеются признаки партнерского сотрудничества, которое осуществляется между различными уровнями публично-правовых образований (министерствами, административными органами, местными и региональными органами и коммунальными службами). Кроме того, отсутствуют четкие критерии на привлечение и активное участие негосударственных субъектов (объединений граждан, объединений предпринимателей, социальных партнеров и т.д.).
С целью развития данной отрасли, следует рассмотреть политические инструменты, которые могут быть использованы (Таблица 2).
Таблица 2 – Использования политических инструментов партнерского сотрудничества
Политические инструменты Использование
Инструменты правовой политики Структуры МИО имеют правовые или нормативные положения, в соответствии с которыми третьи лица несут обязательства перед муниципалитетом.
Партнер обязан по закону вступить в сотрудничество; возможны санкции.
Финансовые инструменты Влиять или контролировать основные финансовые потоки (например, гранты).
Продолжение таблицы 2
Согласно Таблице 2 мы видим, что если финансовые и правовые инструменты основаны на рычагах давления и власти, то координационные инструменты больше основаны на партнерстве сторон, в этой связи, использования координационных инструментов предполагает больше отдачи сторон в проект и в ведение политики.
В то время как в МИО Казахстана, в том числе в Казахстане используются правовые и финансовые инструменты в политических процессах, которые закреплены в ЗРК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан». Согласно Статье 39-5 данного закона «Государственные органы создают необходимые правовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан и иными нормативными правовыми актами, включая методическое и информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления». В этой связи законом не регулированы аспекты сотрудничества и координации, в то же время, финансовые инструменты полностью входят в компетенцию маслихатов, которые утверждают бюджет соответствующей территориальной единицы.
В этой связи, создание координационного отдела при акимате городского значения, который будет ответственен за заключение договоренностей о сотрудничестве между подотчетными органами является актуальной темой в настоящее время.
Местные органы власти представляют собой сложные организации, каждая из которых имеет свою уникальную структуру затрат, возможности, приоритеты и управленческие задачи.
Это в следствии ведет к ряду пробелов какие как информационные, пробелы в возможностях, налогово-бюджетные, административные и политические пробелы, которые необходимо устранить. Согласно данным ОЭСР, сотрудничество между местными органами властями может быть эффективным способом преодоления некоторых из этих пробелов. Например, нехватка мощностей возникает, когда не хватает человеческих ресурсов или ресурсов инфраструктуры, доступных для выполнения задач, и чтобы справиться с этим пробелом, местные органы власти могут совместно использовать сотрудников и/или инфраструктуру [32]. Международный опыт показывает, что это один из самых сильных факторов сотрудничества местных органов власти.
Более того, может возникнуть административный разрыв, когда административные границы советов (или других органов власти) не
Политические инструменты Использование
Консультации и координация сети Мало или совсем нет нисходящей силы настойчивости.
Убеждение на основе аргументов.
Примечание – составлено автором на основе источника [31]
соответствуют функциональным хозяйственным зонам на местном уровне.
Например, два местных органа власти могут регулировать различные части одной и той же местной экономической зоны, при этом один местный орган власти может регулировать деловой район, а другой местный орган власти регулировать место жительства большинства работников в этом деловом районе.
Такое разделение регулирования между местными властями может ограничивать возможности каждого органа влиять на политику центрального правительства, создавать внешние издержки и потенциально способствовать территориальной фрагментации.
В этом случае, в исследованиях ОЭСР предлагается сотрудничество как фактор, который может укрепить переговорный потенциал и интернализовать затраты и выгоды, что приведет к более эффективным результатам. Улучшение процессов и отношений для облегчения сотрудничества может быть более важным, чем структурные изменения. Действительно, в некоторых случаях сотрудничество может заменить перераспределение ответственности за регулирование и слияние. В целом, согласно зарубежным исследованиям, сотрудничество воспринимается обществом и сотрудниками как более приемлемый вариант и приводит к улучшению процессов и отношений, в том числе имеет ряд дополнительных преимуществ:
- Сотрудничество дает советам возможность работать вместе только в тех областях, где есть преимущества: например, органы могут работать вместе в тех областях, где есть экономия за счет масштаба.
- Сотрудничество также дает возможность работать с наиболее подходящим партнером в каждой области регулирования.
- Отсутствует ограничения на набор возможных партнеров для сотрудничества.
Ключевым аргументом в пользу сотрудничества является то, что оно может использовать многие преимущества централизации, сохраняя при этом преимущества принятия решений на местном уровне [32].
Немаловажный аспект в координации — это мониторинг и оценка эффективности региональной политики и должны быть предусмотрены средства для измерения воздействия государственных инвестиций на региональное развитие с целью повышения эффективности. Хотя в действующем законодательстве есть статьи об административных органах, отвечающих за надзор за исполнением различных законов, четкие процедуры и система подотчетности либо отсутствуют, либо неразвиты.
Почти в каждом правовом документе можно найти очень широкие статьи о надзоре, которые предписывают только надзорные учреждения и обязательства по отчетности. Большинство субъектов-исполнителей оценивают свою работу по четко не установленной процедуре и не указывают прямых последствий уклонения от этих обязательств. Эта практика является огромным препятствием для процесса оценки воздействия политики на целевые группы. Очевидно, что координация между различными органами-исполнителями отсутствует как на горизонтальном, так и на вертикальном уровне системы. В конце концов, мы
должны сделать вывод, что этот принцип также недостаточно развит в казахстанской правовой и политической базе регионального развития.
Вышеупомянутые соображения являются одними из основных причин, по которым Казахстану необходима единая политика и правовая база для политики регионального развития. За счет нового подхода к региональной политике должно быть достигнуто несколько важных целей.
Во-первых, меры региональной политики развития должны быть более проактивными (а не реактивными), они должны быть ориентированы на будущее развитие и должны быть установлены четкие границы, в пределах которых такая политика может быть сформулирована, реализована и оценена.
Во-вторых, институциональная основа для управления региональной политикой должна быть ясной и простой, позволяя субъектам политики проводить современную региональную политику с интенсивной координацией.
Этого можно было бы добиться путем реорганизации существующих административных органов на уровне центрального правительства, а также путем создания совершенно новых органов.
Можно предположить, что существующая схема координации МИО идет по параллельным направлениям, которые не связаны должным образом, что и привело к институциональной фрагментации и слабой административной координации между несколькими административными органами. Уровень участия региональных и местных участников, а также экономических и социальных партнеров также различается.
Как было отмечено, механизм координации работ по благоустройству в местном самоуправлении включает в себя набор процессов, инструментов и структур, обеспечивающих эффективное сотрудничество между заинтересованными сторонами.
Исходя из анализа мы видим, что механизм координации работ по благоустройству в МИО включает в себя несколько ключевых элементов и процессов такие как:
1. Планирование и разработка политики. Органы МИО разрабатывают планы и политику, в которых расписаны цели, стратегии и руководящие принципы благоустройства такие как о зеленых насаждениях, парках, озеленении улиц, ремонт дорого и другие аспекты благоустройства;
2. Сотрудничество между органами МИО. Различные отраслевые управления в сфере благоустройства, акиматы районов и города, а также государственные учреждения по планированию развития территории координируют свои усилия для обеспечения благоустройства и работают вместе, чтобы согласовать инициативы по благоустройству с целью городского развития и обеспечить эффективное использование ресурсов;
3. Межведомственные советы или рабочие группы. Органы местного самоуправления могут создавать советы или рабочие группы, состоящие из представителей соответствующих ведомств. Эти комитеты служат платформами для сотрудничества, обмена знаниями и принятия решений, связанных с инициативами в области ландшафтного дизайна. Они облегчают общение, координацию и совместное решение проблем между различными отделами;
