АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Институт управления на правах рукописи
Оспан Арман Құдайбердіұлы
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Образовательная программа «7M04105 – Государственная политика»
по направлению подготовки «7M041 – Бизнес и управление»
Магистерский проект на соискание степени магистра бизнеса и управления
по образовательной программе «7М04105 – Государственная политика»
Научный руководитель__________________Кулмуханбетова Б.А., к.ю.н., доцент
Проект допущен к защите: «_______»______________________________2023 г.
Директор Института управления ________________Гаипов З.С., д.п.н.
Астана, 2023
2
Содержание
НОРМАТИВНЫЕ ССЫЛКИ ..………. 3
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ……….. 4
ВВЕДЕНИЕ……… 5
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ…. ………. 7
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……… 36
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………. 37
ПРИЛОЖЕНИЯ……….. 42
3
Нормативные ссылки
В настоящем магистерском проекте использованы ссылки на следующие нормативные документы:
Закон Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 2 апреля 2010 года № 261-IV
Закон Республики Казахстан «Об органах юстиции» от 18 марта 2002 года
№ 304
Приказ Министра юстиции «Об утверждении Правил осуществления контроля за деятельностью частных судебных исполнителей» от 1 февраля 2018 года № 171
Устав Республиканской палаты частных судебных исполнителей (утвержден Республиканским Съездом частных судебных исполнителей Республики Казахстан 27 сентября 2018 года)
Положение о дисциплинарной ответственности частных судебных исполнителей (утвержден на заседании Президиума Республиканской палаты частных судебных исполнителей 20 октября 2021 года)
4
Обозначения и сокращения
АИС ОИП – Автоматизированная информационная система органов исполнительного производства
АППК – Административный процедурно-процессуальный кодекс ГСИ – государственный судебный исполнитель
ЕС – Европейский союз
КоАП – Кодекс об административных правонарушениях МВД – Министерство внутренних дел
МССИ – Международный союз судебных исполнителей МРП – месячный расчетный показатель
МЮ – Министерство юстиции
ООН – Организация объединенных наций ПК – Предпринимательский кодекс РК – Республика Казахстан
РПЧСИ – Республиканская палата частных судебных исполнителей СМИ – средства массовой информации
СНГ – Содружество независимых государств ЧСИ – частный судебный исполнитель
5
Введение
Актуальность исследования. В соответствии с пунктом 3 статьи 76 Конституции Республики Казахстан вступившие в законную силу судебные акты обязательны для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами и подлежат исполнению на всей территории РК (далее – РК) [1].
Данный постулат является важным, так как неисполнение таких актов ставит под сомнение не только само правосудие, но и идею справедливости, а также дискредитирует государственную власть. Как отметил известный цивилист А.Ф. Клейнман, даже «самое хорошее решение, если оно не исполняется, теряет всякий смысл и превращается в клочок бумаги» [2].
Долгое время система исполнительного производства в Казахстане показывала свою неэффективность, большое количество исполнительных документов так и оставались неисполненными, например по алиментным обязательствам. Низкая заработная плата, ненадлежащее материально- техническое оснащение, большая загруженность привели к неэффективной работе судебных исполнителей.
В этой связи, в 2005 году Глава государства на IV Съезде судей указал на необходимость кардинального изменения ситуации и внедрения по опыту зарубежных стран института частного исполнения [3].
Следствием выполнения поставленной Президентом РК задачи явился Закон «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 2 апреля 2010 года № 261-IV (далее – Закон) [4].
Данный Закон позволил реализовать в Казахстане смешанную модель исполнения, наподобие в канадской, английской и ирландской.
Однако реализация данной модели выявила некоторые недостатки и в настоящее время проблема совершенствования системы исполнительного производства является актуальной, особенно в свете инцидента, имеющего широкий общественный резонанс – когда в сентябре 2021 года должник открыл огонь из огнестрельного оружия по судебному исполнителю и сотрудникам полиции, которые исполняли постановление суда о выселении из частного дома. В результате погибли пять человек [5].
В числе проблем организации исполнительного производства указывают
«несвоевременное исполнение судебных актов, игнорирование принципа неотвратимости наказания, неправомерные действия субъектов малого и среднего бизнеса [6].
Кроме того, перечисляются недостаточный охват услугами судебных исполнителей жителей отдаленных городов и районов, высокую служебную нагрузку исполнительного производства на государственных судебных исполнителей, низкое количество исполнения судебных актов по социально значимым категориям дел (взыскание алиментов, заработной платы, пособий), находящихся на исполнении у частных судоисполнителей [7].
6
Цель проекта заключается в выработке предложений по оптимизации системы исполнительного производства.
Для достижения поставленной цели поставлены следующие задачи:
1) анализ правовых основ деятельности судебных исполнителей и организации системы исполнительного производства в целом;
2) выявление проблемных вопросов реализации исполнительного производства;
3) обзор международных стандартов и зарубежного опыта зарубежных стран в части исполнительного производства;
4) разработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию и развитию системы исполнительного производства в РК.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере обеспечения деятельности исполнительного производства РК.
Предмет исследования – механизм функционирования системы судебных исполнителей в сфере исполнительного производства РК.
Ожидаемые результаты: Рекомендации по совершенствованию деятельности судебных исполнителей.
Практическая значимость. Выводы исследования могут быть использованы при принятии законодательных мер на этапе дальнейшего развития системы исполнительного производства.
Структура и объем магистерского проекта обусловлены целями и задачами исследования. Магистерский проект включает: введение, основную часть, состоящую из обзора литературы по теме, описания методов исследования, анализа и результатов исследования, включающих три раздела, заключения, списка использованных источников.
7
Обзор литературы
Нормативную и практическую базу исследования составили положения Конституции РК от 30 августа 1995 года, Гражданского процессуального кодекса РК от 31 октября 2015 года, Закона и иных законодательных актов, регулирующих деятельность судебных исполнителей.
В процессе исследования изучены научные статьи, обобщение судебной практики рассмотрения дел и материалов исполнительного производства, проанализированы статистические отчеты деятельности судебных исполнителей.
В результате выявлено относительно небольшое количество исследований по рассматриваемой тематике, особенно комплексных, учебных и монографических.
Среди последних можно указать диссертацию PhD Ш.К. Акчабаева на тему «Социально–правовые аспекты службы института судебных исполнителей в гражданском процессе» (на государственном языке) [8].
Фрагментарно вопросы исполнительного производства отражены в работах следующих казахстанских ученых: Э.Б. Аблаева, С.А. Акимбекова, М.А. Аленова, З.Х. Баймолдиной, С.К. Байбатырова, и других.
Молодыми казахстанскими учеными опубликован ряд научных статей, посвященных общим и частным вопросам исполнительного производства (Таукибаева Ш.Ж., Бекен А.Т., Канатов Р.К.), государственному управлению в данной сфере (Даутбаева Д.А., Мензюк Г.А.), совершенствованию этой сферы (Акимбекова С.А., Асанов А.Е.), правовому статусу судебных исполнителей (Дарибаева А., Кожанов А.Т., Баймолдина С.М., Акчабаев Ш.К., Кунашева А.А.) [9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16].
Больше внимания данному вопросу уделялось в Российской Федерации.
Здесь не только опубликовано большое количество научных статей, но и защищены диссертации (Горбунова Я.П., Кузнецов В.Ф., Свирин Ю.А., Тарасова М.Р., Ширяева Т.В.) и выпущены учебники и учебные пособия [17, 18, 19, 20, 21, 22, 23].
8
Методы исследования
Материалами послужили нормативная правовая и статистические базы Казахстана, нормы международного права, статьи СМИ, сайты международных организаций, Министерства юстиции Республики Казахстан (далее – МЮ), Республиканской палаты частных судебных исполнителей (далее – РПЧСИ), специальная учебная и научная литература.
В ходе исследования были использованы различные методы научного исследования – общелогические, теоретические и эмпирические.
Общелогические методы – индукция, дедукция, анализ, синтез, рассуждение – использовались при обработке нормативного и теоретического материалов, вследствие чего были сделаны умозаключения о состоянии системы исполнительного производства в Казахстане и зарубежных государствах, о полноте нормативных правовых актов, регулирующих деятельность судебных исполнителей, и соответствии первых международным стандартам, о достоинствах и недостатках рассматриваемой системы.
Использование анализа и синтеза позволили осуществить систематизацию минимальных требований к правовому статусу судебных исполнителей и в целом к исполнительному производству.
Также эти методы способствовали конструированию положений, выносимых на защиту, рекомендаций и предложений по совершенствованию системы исполнительного производства РК.
Из теоретических методов были применены: абстрагирование, обобщение, гипотетический, восхождение от абстрактного к конкретному, исторический, сравнительно-правовой, метод системного анализа.
Первые четыре метода позволили построить гипотезы, которые были подтверждены в ходе исследования. В частности, предполагалось, что:
- количество государственных судебных исполнителей (далее – ГСИ) является недостаточным для объема исполнительных производств, входящих в их компетенцию;
- имеется существенный разрыв между оплатой деятельности частных судебных исполнителей (далее – ЧСИ) и ГСИ;
- существует неравномерное распределение дел среди ЧСИ;
- необходимо улучшение имиджа судебного исполнителя.
Выдвинутые гипотезы подтвердились путем выявления мнения судебных исполнителей при анкетировании и интервьюировании.
Исторический метод был использован при установлении основных моментов становления и развития системы исполнительного производства в Казахстане.
При изучении зарубежного опыта применялся сравнительно-правовой метод.
Системный анализ заключается в исследовании системы исполнительного производства в Казахстане, вычленении ее основных компонентов (судебных исполнителей, МЮ и его территориальных подразделений, лиц, содействующих исполнению и т.д.) и их связей с внешней средой.
9
Из эмпирических методов применялись:
- наблюдение – при непосредственном ознакомлении с деятельностью судебных исполнителей;
- описание (непосредственное и опосредованное) – при выявлении существенных признаков деятельности судебных исполнителей;
- анкетирование – для опроса 108 судебных исполнителей (Приложения 1 и 2);
- интервьюирование – для уточнения и выявления проблемных моментов в деятельности ГСИ и ЧСИ и получения ответов на возникшие в ходе исследования вопросы;
- статистический метод – для определения эффективности исполнительного производства.
10
Анализ и результаты исследования
Организационно-правовые основы исполнительного производства в Республике Казахстан
Под исполнительным производством понимаются меры, направленные на принудительное исполнение исполнительных документов с взысканием с должника исполнительской санкции, пени, расходов по исполнительному производству, оплаты деятельности ЧСИ [4].
Исполнение судебных актов является завершающей стадией отправления правосудия. На данной стадии осуществляется фактическая реализация нарушенных прав. Таким образом, авторитет судебной власти во многом зависит от качества исполнения судебных актов, эффективной системы исполнительного производства.
В целях повышения эффективности решения указанных задач в 2011 году в качестве альтернативы государственному в РК введен институт ЧСИ. Еще в июне 2005 года на IV Съезде судей РК Главой государства было дано поручение о внедрении в систему исполнительного производства института ЧСИ [3].
После этого был проведен ряд мероприятий научного и практического характера, где данный вопрос активно обсуждался, проведен социологический опрос практиков в сфере исполнительного производства, представлялись на обсуждение общественности первые варианты закона. Данные мероприятия подтвердили готовность общества и государства к переходу к частному исполнению.
Наиболее значительным мероприятием стало проведение в июне 2007 года первого Съезда судебных исполнителей РК. В мероприятии приняли участие руководители высшего эшелона государственного аппарата, представители НПО, СМИ, общественности.
Также гостями на Съезде были представители делегации Международного союза судебных исполнителей (далее – МССИ), руководители зарубежных служб исполнения [7].
С 2010 года по 2016 годы деятельность ЧСИ была альтернативной, у взыскателя было право выбора передачи документа на исполнение государственному или частному судебному исполнителю. Объем нагрузки на ЧСИ был незначительным и их количество небольшое, в связи с чем, в основном взыскатели обращались к ГСИ.
Начиная с 2016 года наблюдается тенденция к переходу на частное исполнение.
Количество ЧСИ стало неограниченным, снижены требования по стажу работы, упрощено лицензирование [25].
Таким образом, институт ЧСИ в Казахстане сравнительно молодой, но стремительно развивающийся, который за короткий срок претерпел значительные концептуальные изменения.
11
Указанные изменения привели к большому росту количества ЧСИ, особенно в городах Астана, Алматы и областных центрах, а также соответственно рост находящихся в их производстве исполнительных документов.
Так, по данным уполномоченного органа по исполнению судебных актов, если за период 2011 года осуществляло деятельность 142 ЧСИ, на исполнении у которых находилось 4,7 тыс. исполнительных документа, то в конце 2017 года их численность возросла до 1649 с портфелем более 2,6 млн. исполнительных документов.
Большую роль в дальнейшем совершенствовании и развитии института играет деятельность РПЧСИ, а также уполномоченного органа в сфере исполнительного производства. В частности, в обеспечении организационно- правовых и принятии законодательных мер с учетом сформировавшейся правоприменительной практики за период деятельности института.
Был принят целый ряд значимых нормативных правовых актов законодательного и подзаконного характера.
29 октября 2015 года в Закон были внесены изменения:
- ЧСИ были переданы практически все категории исполнительных производств за исключением имеющих интерес государства, и о взыскании в пользу республики сумм свыше 1000 МРП;
- судебные исполнители получили доступ к банковским счетам физических лиц;
- для обеспечения оперативности принудительного исполнения сокращено применение судебного санкционирования отдельных действий ЧСИ (с 13 до 7);
- по социально значимым исполнительным производствам ЧСИ предусмотрена компенсация из государственного бюджета;
- в целях увеличения количества ЧСИ упрощена процедура получения лицензии и снижены квалификационные требования, уменьшен обязательный стаж работы в органах юстиции с пяти до двух лет, аттестация проводится на местах – в регионах;
- РПЧСИ теперь распределяет и вычисляет количество ЧСИ на территории области, привлекает к дисциплинарной ответственности ЧСИ, перераспределяет исполнительные документы;
- появился институт помощников и делопроизводителей ЧСИ [26].
Для стимулирования деятельности ЧСИ в отношении алиментных производств и делах о взыскании заработной платы оплата их деятельности была увеличена с 5 до 15 МРП по каждому производству. Также была упрощена сдача отчетов на получение оплаты по этим производствам.
Изменения в законодательстве привели к увеличению количества судебных актов у ЧСИ и уменьшению у государственных.
Принятыми мерами также увеличилось количество ЧСИ, что позволило обеспечить максимальный охват их услугами всех районов Казахстана. К примеру, если на начало 2015 года по республике работало 567 ЧСИ, то в конце 2017 года их общая численность составила 1 649 единиц, услугами которых
12
обеспечены 156 районов из 160 (97%). В остальных районах приказами региональных палат закреплены ЧСИ близлежащих районов с расположением в них помощников.
Сократилось количество ГСИ. На период начала 2018 года количество ГСИ составляет 489 единиц.
В конечном итоге на начало 2022 года согласно данным МЮ количество ГСИ и ЧСИ по регионам изложено в Таблице 1.
Таблица 1 – Количество ГСИ и ЧСИ по регионам
№ Регион ГСИ ЧСИ
1. г. Астана 17 242
2. г. Алматы 24 320
3. г. Шымкент 9 138
4. Акмолинская 10 90
5. Актюбинская 12 104
6. Алматинская 23 181
7. Атырауская 10 91
8. Восточно-Казахстанская 22 122
9. Жамбылская 15 109
10. Западно-Казахстанская 11 87
11. Карагандинская 24 185
12. Костанайская 17 96
13. Кызылординская 12 75
14. Мангистауская 11 83
15. Павлодарская 15 97
16. Северо-Казахстанская 8 52
17. Туркестанская 16 148
Итого 256 2220
Примечание – составлено автором на основании данных Министерства юстиции Республики Казахстан
Организация исполнительного производства сопровождалась цифровизацией данного процесса. В 2015 году была создана Автоматизированная информационная система органов исполнительного производства (далее – АИС ОИП), которая была интегрирована с системами государственных органов: Система информационного обмена правоохранительных, специальных государственных и иных органов Генеральной прокуратуры, «Төрелік» Верховного Суда, Информационной системой Министерства внутренних дел, Министерства финансов, Акционерного общества «Казпочта» и т.д.
13
С июня 2017 года реализован функционал онлайн оплаты с помощью мобильных приложений на базе IOS и Android (смартфоны), где должники могут оплатить свои задолженности при помощи банковских карт.
В декабре 2017 года произведен запуск функционала по наложению/снятию арестов с недвижимого имущества посредством СИО ПСО в государственной базе данных «Регистр недвижимости».
Совершенствование сферы частного исполнения прослеживается и в рамках улучшения позиции Казахстана в международном рейтинге «Doing Business» по индикатору «Исполнение контрактов».
Законодательно были:
- введена реализация арестованного имущества только в форме электронного аукциона;
- объединены методы традиционного аукциона на повышение и понижение в одну процедуру;
- изменена очередность продажи имущества должников [26].
В рамках этого же Закона в исключительную компетенцию частных судебных исполнителей переданы на исполнение исполнительные документы в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В целом по индикатору «Исполнение контрактов» с момента подачи иска в суд по коммерческому спору и на исполнение судебного решения, согласно анализу экспертов Всемирного Банка тратится 370 дней, из них 220 на принудительное исполнение судебного решения.
Благодаря проведенным системным мерам в сфере принудительного исполнения указанный срок сокращен до 110 дней.
По данным указанного отчета по индикатору «Исполнение контрактов»
Казахстан вошел в десятку ведущих государств, заняв в 2016 году – 9 место (в 2015 году – 30 (14 по новой методике), в 2014 году – 35).
Таким образом, исследование показало, что за последние годы в Казахстане система исполнительного производства была коренным образом реформирована. Приняты важные законодательные акты, расширены полномочия ЧСИ.
Рассмотрев организационно-правовые основы исполнительного производства в Республике Казахстан в историческом и современном аспекте, следует обратить внимание и на его теоретические основы.
Как было отмечено выше, с 2010 года после принятия Закона в нашем государстве формируется существенно отличающаяся от предыдущей система исполнительного производства [4]. Ее особенность заключается в создании института ЧСИ. Более чем за десятилетие данный институт прошел апробацию, выявлены его «плюсы» и «минусы».
Вместе с тем понятие системы исполнительного производства по казахстанскому законодательству является достаточно широким и к ее составным элементам относятся не только ЧСИ, но и другие субъекты. Также большое количество исполнительных документов за 2010-2020 годы попало в
14
орбиту исполнительного производства: за данный период перечень таких документов пополнился десятью пунктами.
Указанные изменения в казахстанской системе исполнительного производства обусловили наш интерес к выбранной теме, вследствие чего поставлена исследовательская задача – сформулировать определение «система исполнительного производства».
С теоретической точки зрения данная тема также вызывает интерес, так как ни в науке управления, ни в юридической теории нет единообразия по данному вопросу. Учеными употребляются синонимичные термины – «система исполнительного производства», «система принудительного исполнения»,
«организация принудительного исполнения судебных актов», «модель принудительного исполнения» [27, 28, 29]. В одном только учебнике
«Исполнительное производство», подготовленным коллективом авторов, приводятся три разновидности этого понятия – «система принудительного исполнения», «система исполнительных действий», «система судебного исполнения», а смысл вкладывается один и тот же [30].
Рассматриваемое понятие состоит из двух частей – «система» и
«исполнительное производство».
Первое понятие, являясь принадлежностью всех наук, определяющее значение имеет для теории управления – здесь очень ценится системный подход. Так, по мнению Н.В. Овчинниковой и О.Ю. Артёмова, «в настоящее время системный подход может быть представлен в современной теории организации и управления как особая методология научного анализа и мышления» [31]. В самом деле, трудно представит изучение и освоение наилучших процессов управленческой деятельности, не представляя их как целую систему, в которой взаимодействуют субъекты и объект управления, реализуются специфические принципы иерархии, субординации, взаимодействия, координации и т.д.
В нашем исследовании исполнительное производство рассматривается как система. Что же понимается под системой? На эту тему было много научных дискуссий, которые нет необходимости отражать в данной работе. Наиболее оптимальное, на наш взгляд, определение дано в учебном пособии И.Н. Глухих:
«система – совокупность объектов, объединенных связями так, что они существуют (функционируют) как единое целое, приобретающее новые свойства, которые отсутствуют у этих объектов в отдельности» [32].
В данном определении выделены такие характерные признаки системы, как множество объектов, их взаимодействие, связь между ними, целостность и единство, и, как нам кажется важным, способность приобретать новые свойства и способности. Такие признаки должны присутствовать и в исполнительном производстве.
Определение исполнительного производства дается в законодательстве Казахстана. Так, в пункте 1 статьи 1 Закона под ним понимаются «меры, направленные на принудительное исполнение исполнительных документов с взысканием с должника исполнительской санкции, пени, расходов по
15
исполнительному производству, оплаты деятельности частного судебного исполнителя».
Исходя из данного определения, можно выделить основные признаки.
Во-первых, меры (мероприятия) – это атрибуты какой-либо деятельности, т.е. исполнительное производство – это деятельность.
Во-вторых, она направлена только на принудительное исполнение, т.е.
сюда не подпадают случаи добровольного исполнения обязательств должника.
В-третьих, она осуществляется на основании специальных документов – исполнительных, а это строго определенный в статье 10 Закона перечень.
В-четвертых, исполнение сопровождается взысканием с должника перечисленных расходов.
Определение, которое дается в нашем законодательстве, не учитывает некоторые моменты, которые считаем очень важными.
Во-первых, оно является не полным, так как отражает интересы даже не сторон исполнительного производства – взыскателя и должника, а самого судебного исполнителя. В определении говорится преимущественно об оплате расходов, которые понесет ЧСИ.
Во-вторых, ничего не сказано об интересах взыскателя, т.е. пострадавшего имущественно лица, не говорится о защите его конституционных прав, восстановлении его статус-кво (status quo).
В-третьих, здесь не отражена роль судебного исполнителя, а это является спецификой такого рода производства, так как он является специальным субъектом, наделенным по закону соответствующими полномочиями. А во многих определениях, которые даются теоретиками, это обязательно обозначается [22, 33].
Более того, даже среди задач исполнительного производства, перечисленных в статье 2 Закона, задача защиты и восстановления прав граждан и организаций вообще не указана, тогда как в аналогичной статье Федерального закона Российской Федерации от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ
«Об исполнительном производстве» есть «защита нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций» [34].
Для устранения недостатков рассматриваемого понятия предлагается закрепить в исполнительном законодательстве Казахстана следующее определение: «исполнительное производство – это деятельность судебных исполнителей по принудительному исполнению исполнительных документов в целях защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и государства».
Возможна разработка системы исполнительного производства как сочетания двух составляющих – «система» и «исполнительное производство», но предварительно дадим анализ некоторых имеющихся в науке определений.
Так, по мнению Д.А. Марданова, «система исполнительного производства – совокупность элементов, составляющих целостную структуру, образующая строгую логическую систему» [27]. Данное определение имеет незавершенность, так как применимо к понятию любой системы, не только
16
системы исполнительного производства. Правда, далее это автор условно делит эту систему на две части – общую и особенную – и перечисляет основные институты этих частей. Таким образом, Д.А. Марданов рассматривает систему исполнительного производства как систему отрасли права.
З.А. Маллаева рассматривает систему исполнительного производства как совокупность ряда стадий (этапов) [23]. Соглашаясь с тем, что исполнительное производство имеет ряд стадий, все же считаем, что в определении системы должно быть не перечисление стадий (тем более, что авторами выделяется разное количество стадий), а указание на системный подход и особенности исполнительного производства.
Субъектный подход отражен в определении, даваемом Е.Н. Вороновым.
Он представляет данное управленческое и правовое явление как систему органов, осуществляющих исполнительную деятельность, называя эту систему
«организацией принудительного исполнения судебных актов» [35].
Мы же считаем, что система исполнительного производства – это не механическая совокупность субъектов исполнения, а целый механизм, находящийся в движении.
Предлагаем следующее определение: «система исполнительного производства – это совокупность и взаимодействие участников исполнительного производства, иных лиц и организаций по принудительному исполнению исполнительных документов в целях защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и государства».
По законодательству РК к участникам исполнительного производства относятся 1) взыскатель и должник; 2) либо их представители; 3) судебный исполнитель; 4) иные лица, содействующие исполнению (сотрудники полиции и иных государственных органов, помощники ЧСИ, и т.д.).
К иным лицам и организациям следует отнести органы юстиции, РПЧСИ, так как они также принимают опосредованное участие в организации принудительного исполнения исполнительных документов.
Таким образом, будет представлена вся система исполнения судебных и иных актов.
Кроме того, в таком определении отражено взаимодействие всех действующих лиц, в том числе взыскателей и должников, потому что в деятельности по исполнению судебных актов имеются активные (лица, применяющие принудительный порядок исполнения) и пассивные субъекты (лица, не исполняющие обязательств – должники).
Итак, конечными результатами данного исследования являются:
1) анализ и обобщение точек зрения представителей управленческих и юридических наук;
2) предлагаемые для включения в Закон определения «исполнительное производство» и «система исполнительного производства»;
3) проведенная систематизация структурных элементов системы исполнительного производства.
17
Эти предложения и рекомендации будут полезны для развития теории управления и юриспруденции.
18
Международные стандарты и зарубежный опыт исполнительного производства
С момента принятия Закона в нашем государстве начался переход к смешанной модели организации системы исполнительного производства [4].
Такая организация предполагает наличие наряду с ГСИ ЧСИ. Внедренная модель основана на положительном опыте ряда государств и должна соответствовать международным стандартам. Последнее имеет важное значение, так как в них обобщены наиболее оптимальные механизмы правоприменения, давшие наилучший эффект для исполнительного производства.
Изучение международных стандартов и степень их отражения в национальном законодательстве необходимо, так как, по мнению ряда ученых, это «побуждает к принятию мер по устранению недостатков в правовой системе» [36].
Под «международными стандартами следует понимать нормы, закрепленные в международных правовых актах, имеющих разную юридическую силу, представляющие ценность для каждого человека, государства и мирового сообщества в целом, в силу чего возникает необходимость их соблюдения всеми членами мирового сообщества» [37].
В мировой практике международные стандарты предусмотрены во многих областях правоприменения, в том числе и для организации исполнительного производства.
По изучаемому нами вопросу в качестве международных стандартов могут выступать:
- Рекомендация Совета Европы (2003) 16 Комитета министров государствам-членам об исполнении административных и судебных решений в области административного права (принята Советом Комитета Министров 9 сентября 2003 года на 851-м заседании заместителей министров);
- Рекомендация Совета Европы (2003) 17 Комитета министров государствам-членам о правоприменении (принята Комитетом Министров 9 сентября 2003 года на 851-м заседании заместители министров);
- Рекомендации Совета Европы по принудительному исполнению:
руководство по применению (GuideLines on Enforcement CEPEJ 2009) (далее – Рекомендации);
- Глобальный кодекс принудительного исполнения (Global Enforcement Code / Code mondial de l’exécution) Международного союза судебных исполнителей (МССИ), принятый в июне 2015 года на XXII Всемирном конгрессе МССИ [38].
Рекомендация Совета Европы (2003) 17 Комитета министров государствам-членам о правоприменении определяет понятие судебного исполнителя: это «лицо, уполномоченное государством осуществлять процесс принудительного исполнения, независимо от того, работает это лицо на государство или нет» [39].
19
Определение судебного исполнителя, которое дается в подпункте 6 статьи 1 Закона, соответствует международным стандартам, так как объединяет в одном определении и государственного и частного судебных исполнителей [4].
В законодательстве РК учтены следующие требования:
1) обязательное закрепление статуса, роли, прав и обязанностей служащих, ответственных за принудительное исполнение, в национальном законодательстве. Как указано выше, в Казахстане был принят Закон, в котором содержатся нормы, отражающие эти требования;
2) честность и компетентность, высокие профессиональные и этические стандарты, беспристрастность в отношениях со сторонами судебных исполнителей при исполнении своих обязанностей. Указанное требование также выполняется, так как в Казахстане принят и применяется Кодекс профессиональной чести частных судебных исполнителей Республики Казахстан, утвержденный на Съезде ЧСИ РК 19 ноября 2021 года, а для ГСИ – Этический кодекс государственных служащих РК от 29 декабря 2015 года
№ 153;
3) профессиональный надзор за деятельностью судебных исполнителей, в который может включаться и судебный контроль. Данное указание также исполняется в Казахстане. Так, контроль за деятельностью ЧСИ и ГСИ осуществляется судами, МЮ и его территориальными органами, РПЧСИ и региональными палатами ЧСИ, органами государственных доходов РК – в отношении ЧСИ. Нормы о контроле и надзоре закреплены в Законе, Предпринимательском кодексе РК и специальных Правилах от 1 февраля 2018 года № 171;
4) судебный контроль осуществляется судами в отношении судебных исполнителей по жалобам на них по вопросам исполнительного производства, например, за отказ в совершении исполнительного действия или неправильное совершение исполнительного действия. Так, за последние пять лет количество поступивших в суды заявлений об оспаривании действий (бездействия) судебных исполнителей увеличилось на 25% (в 2017 году подано 8795 заявлений; в 2018 – 9802; в 2019 – 10214; в 2020 – 8433; в 2021 – 11065, из них 6142 в суды первой инстанции и 4923 – в специализированные межрайонные административные суды). За шесть месяцев 2022 года было подано 4098 исков.
5) четкое разграничение компетенции судебных исполнителей и судей;
6) установление дисциплинарной, гражданской и/или уголовной ответственности судебных исполнителей за злоупотребление своим должностным положением. В Казахстане законодательно закреплена уголовная и административная ответственность судебных исполнителей. Так, статья 251 Уголовного кодекса РК предусматривает уголовное наказание (вплоть до лишения свободы с конфискацией имущества или без таковой) за злоупотребление ЧСИ своих полномочий. В статье 33 КоАП установлена административная ответственность. Дисциплинарная ответственность для ГСИ наступает в соответствии со статьей 44 Закона РК «О государственной службе
20
Республики Казахстан» от 23 ноября 2015 года, а для ЧСИ – наступает в соответствии со статьей 170 Закона. В дисциплинарных взысканиях для ГСИ и ЧСИ есть некоторые различия. Для этих двух категорий предусмотрены 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор. Для ЧСИ предусмотрено исключение из членов РПЧСИ с подачей уполномоченному органу представления о лишении лицензии ЧСИ, а для ГСИ предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение с занимаемой государственной должности;
7) обеспечение достойных условий работы и оплаты для ГСИ. Им должно предоставляться достойное вознаграждение за их работу. Данное требование для ГСИ обеспечивается государством, однако, на наш взгляд, в недостаточной мере, так как по сравнению с доходами ЧСИ (от 313 916 до 2 615 968,8 тенге) заработная плата ГСИ выглядит достаточно скромно (от 126 357 до 196 437 тенге);
8) первоначальная и последующая подготовка судебных исполнителей в соответствии с четко определенными и систематизированными целями. Данное требование выполняется, так как для ЧСИ в Законе в пункте 9 части 1 статьи 148 установлена обязанность постоянно повышать свою профессиональную квалификацию. Однако для большей конкретизации в 2014 году была внесена поправка, установившая новую обязанность – пройти профобучение в течение 6 месяцев с начала деятельности, а потом – 1 раз в 3 года. Для ГСИ в пункте 14 статьи 10 Закона РК «О государственной службе Республики Казахстан»
установлена обязанность повышать свой профессиональный уровень и квалификацию для эффективного исполнения должностных обязанностей.
Несмотря на соблюдение большинства требований международного стандарта, на наш взгляд, недостаточно соблюдены требования об обязательном учете моральных качеств кандидатов и обязательности сдачи экзамена для оценки их знаний.
По данным двум требованиям в казахстанском законодательстве нет жестких обязательств.
Так, обязательный учет моральных качеств кандидатов начинается только после приема на работу. Единственный запрет, который установлен в отраслевом Законе, имеется для граждан, на которых в течение 3 лет до назначения на должность ГСИ или ЧСИ налагалось административное взыскание или уголовное наказание за коррупцию; уволенных с государственной службы по отрицательным мотивам; имеющих судимость.
Однако, моральные качества кандидата охватывают не только эти случаи.
Что касается правовой подготовки и знаний ЧСИ, то, в Казахстане, к сожалению, экзамен не предусмотрен, вместо него применяется аттестация, которая проводится в соответствии со специальными Правилами, утвержденными приказом МЮ от 29 мая 2020 года № 69 [40]. Для ГСИ проводится конкурс, однако он не предполагает проведение экзамена, только собеседование и эссе. Предоставление характеристики и рекомендаций не является обязательным, но может прилагаться к документам в качестве
