Введение
Охрана труда и жизни граждан в Консти- туции России названа приоритетным направ- лением социальной политики государства. В соответствии со ст.7 Основного закона триада объектов защиты граждан выглядит следую- щим образом: труд, здоровье и социальные права. Статья 37 провозглашает право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В продолжении этих конституционных положений 20 кодексов и более 60 законодательных актов регламенти- руют вопросы охраны труда. В электронных библиотеках сети Интернет размещено более 2 тыс. нормативных документов данной тема- тики. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. №1351 (с изм. и доп. от 1 июля 2014 г. № 483) утверждена Концепция демографической по-
Г.В. Хныкин
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Москва, Россия (E-mail: ghnikin@yandex.ru)
Проблемы противоречий в правовом регулировании охраны жизни и профессионального здоровья
российских работников
Аннотация. В статье посредством анализа статистических данных, законодатель- ных и иных правовых актов, а также практики их применения определяется состояние производственного травматизма в российских организациях. Разноречия показателей государственных исполнительных органов в области охраны труда усложняют планиро- вание законопроектных работ и воплощение мероприятий, связанных с демографической политикой. Дана критическая оценка федеральным законам, включая Трудовой кодекс РФ, и постановлениям правительства в области охраны жизни и здоровья трудящихся.
Проведен анализ правовых норм, посвященных специальной оценке условий труда и вне- дрению ее на практике.
Ключевые слова: охрана труда, управление охраной труда, профессиональный риск, специальная оценка условий труда, предупреждение и профилактика опасностей.
DOI: https://doi.org/10.32523/2616-6844-2021-137-4-142-148
литики Российской Федерации на период до 2025 г., в которой определена глобальная цель охраны труда - сохранение трудового потен- циала нации [1]. Выполнение каждого из трех этапов этого документа поставлено в зависи- мость от правового инструментария охраны труда. В числе основных задач значатся: со- кращение уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и про- фессиональных заболеваний за счет перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками и экономиче- ской мотивации для улучшения работодате- лем условий труда.
Применяя на практике обозначенные пра- вовые намерения, небесполезно вспомнить совет Президента РФ В. Путина о необходимо- сти в каждом деле «исходить из истории, куль- туры, философии» [2]. Однако законодатель
не всегда следует подобным наставлениям, а в исследуемом институте порой и игнориру- ет их в своих многочисленных изменениях и дополнениях. Вместе с тем, оценивая значи- мость охраны труда, отметим, что это один из основополагающих и старейших правовых институтов, с которого началась история раз- вития трудового законодательства, а затем и формирование самостоятельной отрасли тру- дового права. Царские законы, направленные на охрану труда малолетних и женщин, легли в основу фабричного законодательства о тру- де.
1. Ситуацию с состоянием производствен- ного травматизма традиционно называют тревожной. По данным Государственной ин- спекции труда, невыполнения правил охраны здоровья на производстве возглавляют тройку наиболее частых видов правонарушений. Это самые насыщенные по количеству и разноо- бразию нарушения. В организациях, как пра- вило, отсутствуют инструкции по охране тру- да, перечни должностей работников, занятых на работах с вредными и опасными условия- ми труда и другие локальные нормативные акты охранительного свойства [3]. Значит, ра- ботники не получают полную и достоверную информацию об условиях труда и требовани- ях безопасности на рабочем месте, т.е. абз.7 ч.1 ст.21 ТК РФ остается нереализованным.
Незнание своих прав, особенно трудовых обя- занностей, приводит к тяжким последствиям как для самого работника, так и для других людей, которые взаимодействуют с ним.
Однако признание властями локальной проблемы охраны труда представляет собой лишь вершину айсберга противоречий в пра- вовом регулировании данной группы отно- шений.
В последние годы зафиксировано внезап- ное сокращение уровня смертности и трав- матизма. Причем, произошло это настолько
«успешно», что О. Голодец, будучи зам. пред- седателя правительства РФ и приводя цифры снижения несчастных случаев, заявила: «Мы находимся на уровне абсолютно передовых стран, таких как Германия» [4]. Действитель- но, по данным Росстата в последние два де-
сятилетия несчастные случаи на российских производствах сократились в 6,5 раза (с 152 тыс. до 23 тыс.). Смертей стало меньше в 4 раза (с 4,4 тыс. до 1,06 тыс.). Смущает и циф- ропад профессиональных заболеваний: в 2014 г. 162 тыс., но результаты последних лет - 5–7 (а по данным Фонда социального страхования и вовсе 4–3,5) тыс. в год. Не случайно министр труда М. Топилин по данному поводу вдруг признательно заявил: «количество получив- ших профессиональное заболевание в России выше официальной статистики в десятки раз»
[5].
Такие кратные снижения результатов трав- матизма не подтверждает международная статистика и называет Россию в числе лиде- ров по количеству смертей на рабочем месте даже среди постсоветских стран: на 100 тыс.
населения приходится шесть погибших в год.
В то время как у большинства стран Евросою- за этот показатель варьировался в последние годы в пределах от нуля до трех. Россия зани- мает одно из первых мест по количеству ава- рий на рабочих местах [6].
Причины таких расхождений многочис- ленны. В их числе и массовые сокрытия не- счастных случаев работодателями, и десятки миллионов работников теневого рынка труда, и «разносортица» учёта и регистрации трех ведомств - Росстата, Роструда и ФСС.
2. Сомнительные основания статистики и обманчивые представления законоразра- ботчиков относительно правовых механиз- мов сохранения жизни и здоровья работни- ков порождают подозрения к безудержным правовым редактированиям охраны труда.
Последние, как правило, носят бессистемный характер, что свидетельствует об отсутствии внятного плана законопроектных работ.
Первое редактирование ТК РФ случилось через пять лет после его принятия, т. е. 30 июня 2006 г. (№ 90-ФЗ). Из 424-х статей 348 были переработаны, появилось 17 новых ста- тей и более двух десятков свежих терминов и понятий. Все статьи раздела Х «Охрана труда»
ТК РФ были переработаны, появилось пять новых статей. Отменили базовый, системо- образующий закон от 17 июля 1999 г. № 181-
ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», который являлся ориентиром для региональных охранительных законов. И далее, ежегодно или раз в два года раздел Х кодекса подвергался изменениям и дополне- ниям.
Вторая крупная редактура была посвящена вопросам управления профессиональными рисками, которые внедрили в практику с по- мощью двух федеральных законов от 28 дека- бря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (СОУТ) и № 421-ФЗ «О внесе- нии изменений в отдельные законодательные акты …» [7]. Анализ содержания этих актов (особенно второго в части новых редакций ТК РФ) позволяет говорить о том, что результаты такого обновления можно назвать антипро- филактическими, поскольку не об охране здо- ровья думали авторы законопроектов, а о по- вышении степени эксплуатации трудящихся.
СОУТ, несомненно, один из сильных эле- ментов профилактики травматизма и, ко- нечно, профессиональных заболеваний. И первоначальная идея законодателя была пра- вильной: если у работодателя вредное и (или) опасное производство, он должен платить больший размер страховых взносов, исходя из класса профессионального риска. Тем самым работодателей подталкивают к переходу на низшие ступени (классы) вредноопасности, на которых можно, во-первых, сэкономить, а во-вторых, заодно и улучшить качество рабо- чей силы.
Но результат законотворчества о специаль- ной оценке оказался прямо противополож- ным: здоровье, а в итоге и жизнь работников вредных и опасных производств не стали при- оритетом государственной политики. Зато интересы работодателей, мечтающих о 60-ча- совой рабочей неделе в России, оказались удовлетворенными. Приведем показательный пример крайне рискованных норм, касаю- щийся времени работы. Так, в нарушении эле- ментарной логики в ст. 92 ТК РФ, поименован- ную как «сокращенная продолжительность рабочего времени», внесли изменения, разре- шающие увеличивать максимальную продол- жительность рабочего времени на работах с
вредными и (или) опасными условиями труда с 36 до 40 час. в неделю. Предусмотрена воз- можность увеличения для таких работников максимальной продолжительности ежеднев- ной работы (смены): при 36-часовой рабочей неделе - с 8 до 12 час.; при 30-часовой и менее - с 6 до 8 час. Кроме того, на работах с вредны- ми или опасными условиями труда разреша- ется применять специальный режим работы в виде суммированного учета рабочего време- ни. То есть по факту это может быть ежеднев- ная работа по 12 час. в течение квартала (а с 2015 г. – до года). Таким образом, статьи 92, 94, 104 ТК РФ, переписанные в соответствии с интересами корпоративных собственников, можно смело назвать антисоциальными.
Подобные примеры наблюдаются и на практике. Так, в организациях монопольной компании «Русал» в результате проведенных СОУТ у работников внезапно и беспричинно
«улучшились» условия труда, и они лиши- лись дополнительных отпусков, молока, ком- пенсационных доплат, а их рабочий день уве- личился с 36 час. в неделю до 40.
Очередное «полное собрание сочинений»
раздела Х ТК РФ случилось 2 июля 2021 г. (№
311-ФЗ) [8]. Оно должно вступить в действие с 1 марта 1922 г. Обращают на себя внимание сроки «маринования» закона о жизни и здо- ровье работников. Законопроект был подго- товлен еще в декабре 2015 г. и размещен для обсуждения, которое затянулось на пять лет.
Следующие полтора года ушло на подготовку заключений комитетов Госдумы.
Здесь законодатель поступил как поэт. В.
Шаламов, говоря об основном законе поэзии, отметил, что поэт, садясь за стихи, не зна- ет, чем он кончит [9]. Так и в данном случае.
Провозглашены главные цели законопроекта – повышение эффективности профилактики производственного травматизма и профес- сиональной заболеваемости, усиление дина- мики сокращения группового, тяжелого и смертельного травматизма, повышение уров- ня культуры безопасного труда. Какие пра- вовые инструменты предлагает законодатель для «повышения эффективности» заявленных тем?
Попробуем разобраться. Статья 209 ТК РФ, урезанно названная «основные понятия» (за- бытыми оказались «определения»), по-преж- нему содержит полтора десятка дефиниций.
Это абсолютный рекорд, поскольку ни один раздел кодекса не содержит подобного на- бора легальных терминов. По сравнению с прежней редакцией добавили «опасность» и разъединили средства индивидуальной и кол- лективной защиты, ранее объединенные еди- ным определением. Отказались от стандартов безопасности труда, введенных в оборот в 2009 г. и совпадающих по объему с государствен- ными нормативными требованиями охраны труда. Понятие системы управления охраной труда перенесли в главу 36 (ст. 217). Опреде- ление производственной деятельности, не со- держащее элементов охраны труда, решили оставить. Как видим, «прорывные» термины, вроде «профессионального риска», отсутству- ют.
Новая ст. 209.1 ТК РФ представлена всего двумя принципами: предупреждение и про- филактика опасностей; минимизация по- вреждения здоровья работников.
Провозглашая первый принцип, законода- тель явно так и не определился в конкретике
«мероприятий по улучшении условий тру- да», указав лишь «ликвидацию или снижение уровней профессиональных рисков или недо- пущение повышения их уровней».
Минимизация, добавленная синонимиче- ской «локализацией производственных ри- сков», смотрится, по крайней мере, странно на фоне значительных производственных по- терь и увеличения числа вредных и опасных условий труда.
Добавлена еще «приоритетность реали- зации мероприятий по улучшению условий труда», которая устанавливается примерным перечнем, указанном в ч.3 ст. 225 ТК РФ. Но не стоит рассчитывать на конкретику, поскольку названная статья лишь констатирует, что та- кой перечень устанавливается федеральным органом исполнительной власти. Возникает вопрос: это все-таки принцип или одно из ме- роприятий по финансированию охраны тру- да?
Явно поскромничал законодатель, остав- ляя в течение 20 лет судьбоносный институт без принципов и добавив два с половиной.
Разработчики проигнорировали такие ба- зовые положения, как: приоритет жизни и здоровья работника перед экономическими интересами или координация деятельности исполнительных органов государства и пред- ставителей работодателей и работников по разработке и реализации правоохранитель- ных мероприятий.
Нет и принципа «спасение утопающих - дело рук самих утопающих». Понять зако- нодателя в данном вопросе сложно. То он в новой ст. 224 кодекса объявляет, что комитет (комиссия) по охране труда является состав- ным элементом локальной системы сохране- ния жизни и здоровья, а также одной из форм участия работников в управлении организа- цией. Но в пояснительной записке к проекту закона № 311-ФЗ сказано, что этот обществен- ный орган не является обязательным. Пред- ставляется, что вариант создания данного комитета должен быть таким же как в комис- сиях по ведению коллективных переговоров (ч. 2 ст. 36 ТК РФ) и по трудовым спорам (ч. 1 ст. 384 ТК РФ): посредством закрепления обя- занности работодателя или представительно- го органа работников направить в этот орган своих представителей при получении предло- жения о его создании от одной стороны.
Причем, законодательная практика «вымы- вания» работников из сферы управления производ- ством продолжает иметь место. По-прежнему основным представителям интересов работ- ников - профсоюзам отведена декоративная роль. Их правовые и технические инспекции, уполномоченные (доверенные) лица по охра- не труда всего лишь могут фиксировать нару- шения, но обязать работодателя выполнять предписания они не вправе, поскольку в соот- ветствии с ч. 6 ст. 370 ТК РФ их представления об устранении выявленных нарушений всего лишь обязательны для рассмотрения.
Законодатель допускает представительство работников в отношениях по охране труда всего лишь в двух ситуациях: при создании комиссии по расследованию несчастных слу-
чаев (ст. 229 ТК РФ) и вышеназванном коми- тете. Но охрана труда работников без участия самих работников вряд ли может быть эффек- тивной. Выявлять опасности рабочего места нужно с работником, который лучше знает, где и как он может получить травму.
Обратимся к другим странностям нового закона. Так, «устояла» единственная в своем роде ст. 210 ТК РФ с двумя десятками «основ- ных направлений государственной политики в области охраны труда», сходная с первомай- скими призывами времен социализма.
Раздел был и остается, по сути, техниче- ским регламентом, поскольку правила рас- следования и учета несчастных случаев, ранее регулировавшиеся ведомственными актами, теперь повышены до законодательного уров- ня и по объему занимают две трети текста (ст.
227-231 ТК РФ). При этом профессиональные заболевания по-прежнему регулируются пра- вовыми актами исполнительных органов.
Объемность характерна и для ст. 214 (ны- нешняя 212) ТК РФ, которая по-прежнему является примером избыточно сложного ре- гулирования. Новая редакция вновь содержит неудобоваримый текст из шести десятков ра- ботодательских обязанностей, не сгруппиро- ванных по ситуациям, что на практике неред- ко приводит к игнорированию требований законодателя.
В связи с заявленной тематикой стоит об- ратить внимание на смену нумерации глав и статей, а также терминологии. Законодатель пожертвовал названием главы 35 «Организа- ция охраны труда» и ввел две новые: «Госу- дарственное управление охраной труда и тре- бования охраны труда» (гл.34) и «Управление охраной труда» (гл.36). Причем, как видим, управленческие главы оказались почему-то разделенными главой 35 «Права и обязан- ности работодателя и работника в области охраны труда». Возможно, это не случайно, поскольку разница между этими двумя уров- нями управления существенная. Госуправле- ние, уместившееся в одну статью сегодняшней редакции кодекса (ст. 216), теперь будет зани- мать полновесные четыре статьи, которые со-
держат в основном информационно-отсылоч- ный материал.
А «управление», не удостоенное прилага- тельного – это «комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей». В действующей редакции ТК РФ управление ох- раной труда в организации включает специ- ализированную службу и соответствующий комитет (комиссию). В будущей редакции предусмотрен богатый набор элементов: от профессиональных рисков до финансирова- ния. Правда, на мой взгляд, оказалась забытой специальная оценка условий труда, не удосто- енная даже упоминания в основных понятиях (ст. 209).
В качестве общих выводов отметим следую- щие. Противоречивая статистика травматиз- ма российских работников, не отражающая истинную картину производственных потерь, порождает сомнительные правовые решения.
Лечебно-профилактические мероприя- тия, как часть системы охраны труда, не ста- ли перспективным направлением совершен- ствования российского законодательства.
Предохранительный характер охраны жизни и здоровья работников, поддерживаемый международными организациями, не являет- ся определяющим в научных исследованиях российских ученых и практической деятель- ности федеральных органов государственной власти. Чтобы профилактика стала базовой идеей системы управления охраной труда, не- обходимы совместные действия законодателя, ученых и практиков.
И наконец, представляется несомненным, что ТК РФ должен содержать специальную главу, посвященную профилактическим обя- занностям работодателя. Ее основу должны составить медицинские осмотры и психиа- трические освидетельствования, информиро- вание работников об условиях и охране труде, о риске повреждения здоровья, о средствах индивидуальной и коллективной защиты и ряд других преобразований профилактиче- ской направленности.
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демо- графической политики Российской Федерации на период до 2025 года» [Электрон. ресурс]. – URL: http://
www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_71673/ (дата обращения: 08.12.2021).
2. Историка обидеть может каждый. [Электрон. ресурс]. – URL: https://www.kommersant.ru/
doc/4967471(дата обращения: 08.12.2021).
3. Пластинина Н. Нарушения, выявленные Государственной инспекцией труда: анализ и профи- лактика // Трудовое право. 2013. № 5. С.15.
4. Замахина Т. Работа без травм // Российская газета. 2017. 3 апреля.
5. Топилин заявил о занижении статистики по профзаболеваемости в РФ в десятки раз // Тass.ru.
2017.19 декабря.
6. Федорова И. Статистика производственного травматизма в России. Есть вопросы // Гетсиз. 2020.20 октября; 2021. 21 июля.
7. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе- дерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» от 28.12.2013 N 421-ФЗ (последняя редакция) [Электрон. ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_
LAW_156563/ (дата обращения: 08.12.2021).
8. Федеральный закон от 02.07.2021 N 311-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Россий- ской Федерации» [Электрон. ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389002/
(дата обращения: 08.12.2021).
9. Шаламов В. Т. Новая проза // Новый мир. 1989. № 12. С.61.
Г.В. Хныкин
М.В. Ломоносов атындағы Мәскеу мемлекеттік университеті, Мәскеу, Ресей Ресей қызметкерлерінің өмірі мен кәсіби денсаулығын қорғауды
құқықтық реттеудегі қайшылықтар мәселелері
Аңдатпа. Мақалада статистикалық мәліметтерді, заңнамалық және басқа да құқықтық актілерді, сондай-ақ оларды қолдану тәжірибесін талдау арқылы ресейлік ұйымдардағы өндірістік жарақаттану жағдайы анықталады. Мемлекеттік атқарушы органдардың еңбекті қорғау саласындағы көрсеткіштерінің әркелкілігі заң жобалау жұмыстарын жоспарлауды және демографиялық саясатқа байланысты іс-шара- ларды іске асыруды қиындатады. Федералды заңмен, соның ішінде Ресей Федерациясының Еңбек ко- дексімен және жұмысшылардың өмірі мен денсаулығын қорғау саласындағы Үкіметтің ережелерімен сыни бағалау ұсынылған. Еңбек жағдайларын арнайы бағалауға және оны іс жүзінде енгізуге арналған құқықтық нормаларға талдау жасалды.
Түйін сөздер: еңбекті қорғау, еңбекті қорғауды басқару, кәсіптік тәуекел қаупі, еңбек жағдайларын арнайы бағалау, қауіп жайлы ескерту және алдын алу.
G.V. Khnykin
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia
Problems of contradictions in the legal regulation of the protection of life and professional health of Russian workers
Abstract. The article determines the condition of industrial injuries in Russian organizations through the analysis of statistical data, legislative and other legal acts, as well as the practice of their application. Differences in the indicators of state executive bodies in the field of labor protection complicate the planning of legislative work and the implementation of measures related to demographic policy. The article presents a critical
assessment of federal laws, including the Labor Code of the Russian Federation, and government decrees in the field of protecting the life and health of workers. The analysis of legal norms is dedicated to the special assessment of working conditions and there is carried out their implementation in practice.
Keywords: labor protection, labor protection management, occupational risk, a special assessment of working conditions, prevention, and preventive actions of dangers.
References
1. Ukaz Prezidenta RF ot 09.10.2007 N 1351 (red. ot 01.07.2014) «Ob utverzhdenii Koncepcii demograficheskoj politiki Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» [Electronic resource] – Available at:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_71673/ (Accessed:08.12.2021).
2. Istorika obidet’ mozhet kazhdyj [Electronic resource] – Available at: https://www.kommersant.ru/
doc/4967471 (Accessed:08.12.2021).
3. Plastinina N. Narusheniya, vyyavlennye Gosudarstvennoj inspekciej truda: analiz i profilaktika //
Trudovoe pravo. 2013. № 5. S.15.
4. Zamahina T. Rabota bez travm // Rossijskaya gazeta. 2017. 3 aprelya.
5. Topilin zayavil o zanizhenii statistiki po profzabolevaemosti v RF v desyatki raz // Tass.ru. 2017.19 dekabrya.
6. Fedorova I. Statistika proizvodstvennogo travmatizma v Rossii. Est’ voprosy // Getsiz. 2020.20 oktyabrya; 2021. 21 iyulya.
7. Federal’nyj zakon «O vnesenii izmenenij v otdel’nye zakonodatel’nye akty Rossijskoj Federacii v svyazi s prinyatiem Federal’nogo zakona «O special’noj ocenke uslovij truda» ot 28.12.2013 N 421-FZ (poslednyaya redakciya) Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156563/ Available at:
8. Federal’nyj zakon ot 02.07.2021 N 311-FZ «O vnesenii izmenenij v Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii» [Electronic resource] – Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389002/
(Accessed:08.12.2021).
9. SHalamov V. T. Novaya proza // Novyj mir. 1989. № 12. S.61.
Сведения об авторе:
Хныкин Геннадий Валентинович – доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, почет- ный профессор Международного университета «МИТСО» (Беларусь), Москва, Россия.
Khnykin Gennady Valentinovich – Doctor of Law, Professor of the Labor Law Department, Law Faculty, Lomonosov Moscow State University, Honorary Professor of the International University «MITSO» (Belarus), Moscow, Russia.
