А.Б. Садвокасов
Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, Нур-Султан, Казахстан (Е-mail: a.sadvokasov@apa.kz)
МРНТИ 10.01.11
О перспективах внедрения принципов нормотворчества в законодательство Республики Казахстан
Аннотация. В рамках текущих правовых реформ особое значение приобретает упоря- дочивание системы нормотворчества и систематизация нормативных правовых актов.
Актуальным вопросом остается необходимость разработки качественных проектов нормативных правовых актов, корректировка либо отмена устаревших норм, использо- вание зарубежного опыта нормотворчества. При этом развитие национальной системы нормотворчества невозможно без учета состоявшихся научных теорий и идей. Нередко при разработке норм права принципы нормотворчества декларируются, но не напол- няют своим содержанием положения нормативного правового акта. Единичны случаи обращения органов-разработчиков проектов нормативных правовых актов к фундамен- тальным научным исследованиям, статистическим данным, социологическим иссле- дованиям. В результате страдает качество разработанных нормативных правовых ак- тов, в которых нередко встречаются коллизии и пробелы. В настоящей работе особое внимание уделяется вопросу нормативного закрепления принципов нормотворчества в законодательстве Республики Казахстан. Исследование базируется на изучении опы- та постсоветских стран и дальнего зарубежья. Рассматриваются и анализируются наиболее распространенные принципы нормотворчества. В статье предложены меры по совершенствованию национального законодательства в сфере нормотворческой де- ятельности, в том числе путем доказывания необходимости внедрения принципов нормотворчества в отечественную практику разработки проектов нормативных пра- вовых актов. При этом делается акцент на необходимости закрепления принципов нор- мотворчества именно на уровне законодательного акта – Закона Республики Казахстан
«О правовых актах». Такой подход позволит обязать всех субъектов нормотворческого процесса использовать принципы нормотворчества на этапе разработки проекта нор- мативного правового акта.
Ключевые слова: нормотворчество, законодательство, принципы нормотворчества, регулирование нормотворчества, разработка нормативного правового акта.
DOI: https://doi.org/10.32523/2616-6844-2022-138-1-8-18 ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Введение
Вопросы совершенствования нормотвор- чества в Республике Казахстан всегда нахо- дились под пристальным вниманием госу- дарства, общества и научных кругов. За годы независимости в нашей стране реализованы три долгосрочных программных документа в сфере развития национального законодатель- ства - Государственная программа правовой реформы, Концепция правовой политики от 2002 года и Концепция правовой политики на период с 2010 по 2020 годы.
В реализацию указанных стратегических документов в 1998 году принят Закон Респу- блики Казахстан «О нормативных правовых актах», который в 2016 году был заменен За- коном Республики Казахстан «О правовых актах». Данные законы определили систему правовых актов Республики Казахстан, раз- граничили их статус, а также сформировали правовую базу для поступательного развития нормотворческого процесса.
Вместе с тем непрерывные социально-э- кономические преобразования в обществе предъявляют все новые требования к качеству нормативных правовых актов и нормотворче- ству в целом. Актуален вопрос поиска новых подходов к данному процессу. Одна из про- блем теоретического исследования для казах- станской юридической науки на сегодняшний день - вопросы о принципах нормотворчества.
Любая деятельность основывается на тех или иных принципах. Не является исключе- нием и нормотворчество в Казахстане, кото- рое должно осуществляться на основе прин- ципов, в соответствии с которыми должны разрабатываться, изменяться и отменяться нормы права. Как отмечали ученые Т.Н. Мо- скалькова и В.В. Черников, «только при опо- ре на принципы нормотворчества могут быть сотворены своевременно-необходимые, ка- чественно-действующие и стабильно-функ- ционирующие нормативные правовые акты и правовые нормы» [1]. Данный тезис под- твержден А.Я. Сухаревой и В.Е. Крутских, ко- торые полагали, что «соблюдение принципов нормотворчества помогает законодателю из- бегать законотворческих ошибок, снижает ве-
роятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц» [2].
Основанное на принципах законности, на- учности, демократизма, гласности нормотвор- чество в итоге сказывается на эффективности, предсказуемости и качестве принимаемых нормативных правовых актов. Однако в Ре- спублике Казахстан принципы нормотворче- ства не закреплены в законодательстве, в том числе на уровне специального законодатель- ного акта в сфере нормотворчества - Закона Республики Казахстан «О правовых актах». В связи с этим назрела необходимость в прове- дении анализа принципов нормотворчества через изучение как зарубежного опыта, так и национальной системы разработки и приня- тия нормативных правовых актов. Необходи- мо изучить вопросы содержания принципов нормотворчества, в частности, какие из них необходимо использовать при формирова- нии правовых актов, в том числе в казахстан- ском законодательстве.
Вопрос внедрения принципов нормотвор- чества в казахстанское законодательство зани- мает центральное место, учитывая, что такие принципы определяют основные требования и базовое содержание нормативных право- вых актов (например, принцип законности), отражают социальную сущность права (на- пример, принцип гласности), представляют собой организационные начала нормотворче- ства (например, принцип технического совер- шенства).
Вместе с тем большое количество действу- ющих в Казахстане правовых актов, различ- ный порядок их принятия и вступления в силу приводит к коллизии норм права. К примеру, в результате несоблюдения принципа закон- ности наблюдается несоответствие приказов центральных исполнительных органов актам вышестоящего уровня. Другим примером может послужить неравномерное использо- вание потенциала казахстанской науки при разработке проектов нормативных правовых актов. Так, если при разработке законопро- ектов проводится экономическая, правовая экспертизы, а также анализ регуляторного воздействия, то в отношении проектов под-
законных актов (приказов министров, поста- новлений акиматов) такие виды экспертиз не проводятся, что может свидетельствовать об отсутствии научной обоснованности разраба- тываемых проектов актов. Данная ситуация могла бы быть выправлена при закреплении в казахстанском законодательстве законности, научности и иных принципов нормотворче- ства.
Исследование принципов нормотворче- ства призвано выявить их влияние на весь ход этого процесса и оказать положительное воздействие на эффективность казахстанского нормотворчества и в результате на результа- тивность национальной правовой системы.
Законодательное закрепление принципов нормотворчества актуально в свете необходи- мости дальнейшего закрепления принципов и идеалов Конституции Казахстана, которые определяют содержание правовой системы, а также выработки единого подхода к нор- мотворческому процессу и исполнения всеми субъектами этого процесса законодательных предписаний, которыми они должны руко- водствоваться на всех стадиях.
Научная и практическая значимость иссле- дования возрастает в контексте проводимой в стране административно-правовой реформы.
Более того, принципы нормотворчества, как основа нормотворчества, могут быть всесто- ронне рассмотрены в рамках разрабатывае- мой в настоящее время Концепции правовой политики до 2030 года.
Наряду с этим в статье обсуждается вопрос вида акта, в котором целесообразнее было бы закрепить принципы нормотворчества. С точки зрения правового регулирования нор- мотворчества, есть мнение, что закрепление принципов в специальном законе о норма- тивных правовых актах является обязатель- ным условием функционирования правового государства.
Методы исследования
В настоящей статье применены общена- учные теоретические методы исследования, материалы заседаний комитетов Сената Пар- ламента Республики Казахстан, а также тео-
ретические работы ученых. В статье отражено действующее законодательство Республики Казахстан и зарубежных стран, научная лите- ратура в области права и нормотворчества. В ходе исследования были приняты во внима- ние научные труды, мнения отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам принципам нормотворчества.
В исследовании использовались систем- но-структурные, формально-правовой, исто- рические, а также специальные правовые методы – анализ, синтез, дедуктивный, логи- ческий и сравнительный метод.
Формально-правовой метод был приме- нен для выяснения содержания принципов нормотворчества, а также для изучения со- ответствующих положений законодательства Республики Казахстан и иных стран. В рабо- те исследованы общепризнанные принципы нормотворчества, даны ключевые понятия, характерные отличия, а также изучен опыт их внедрения в зарубежных странах.
Системно-структурный метод использован для углубленного изучения положений зару- бежного и казахстанского законодательства о месте и роли принципов нормотворчества.
На основе анализа зарубежного законода- тельства предложены основные направления и конкретные меры по внедрению принципов нормотворчества в законодательство Респу- блики Казахстан. В связи с чем для обосно- вания необходимости внедрения принципов нормотворчества в законодательство Респу- блики Казахстан применен логический метод.
Метод научного анализа и синтеза исполь- зован для выяснения и систематизации теоре- тических основ принципов нормотворчества как основы для разработки качественных нор- мативных правовых актов.
Эти и другие методы исследования отра- жены в статье во взаимозависимости, что дало более расширенное представление о необхо- димости внедрения принципов нормотворче- ства в казахстанское законодательство.
Обсуждение
Фундамент нормотворчества, организацию нормотворческого процесса и вектор его раз-
вития определяет Конституция Республики Казахстан. В Основном законе закреплены основные нормотворческие полномочия Пре- зидента, Парламента, Правительства, Консти- туционного Совета, судов, прокуратуры, мест- ных представительных и исполнительных органов. Определены процедурные вопросы принятия нормативных правовых актов, их формы.
Конституцией установлены основные на- чала для нормативных правовых актов – глас- ность, справедливость, демократизм, равен- ство перед законом и т.д.
Конституционные положения об осно- вах нормотворчества находят свое развитие в законах, в первую очередь на уровне специ- ального законодательного акта о нормотвор- честве – в Законе Республики Казахстан «О правовых актах» [3].
Закон «О правовых актах» является специ- альным законом, направленным на регламен- тирование нормотворческого процесса. В нем урегулирован весь спектр вопросов относи- тельно системы и иерархии актов, процесса инициирования, разработки, согласования, научной экспертизы, подписания, опублико- вания нормативных правовых актов.
Однако следуя принципу научной объек- тивности, необходимо констатировать о не- которых пробелах в данном законодательном акте. В частности, в Законе «О правовых актах»
отсутствуют принципы нормотворчества, определяющие базовые условия проектов нормативных правовых актов.
Необходимость установления принципов нормотворчества также поднималась в стенах законодательного органа Республики Казах- стан. Так, 9 февраля 2021 года в Комитете по конституционному законодательству, судеб- ной системе и правоохранительных органов Сената Парламента Республики Казахстан рассматривался проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и допол- нений в некоторые законодательные акты Ре- спублики Казахстан по вопросам совершен- ствования нормотворчества». Целью проекта Закона являлось повышение эффективности нормотворческой работы. Однако, по мне-
нию депутатского корпуса, законопроект не решает вопросы низкого качества проектов нормативных правовых актов и их нестабиль- ность. По данным депутатов Сената, только в 2020 году Парламентом принято 110 законов из которых только 8 самостоятельных [4]. Ос- новное число законов были направлены на внесение поправок в уже действующие акты (всего 62 закона). По мнению представителей законодательного органа, текущая система нормотворчества не содержит основопола- гающих принципов. В результате для наци- онального нормотворчества характерны хао- тичность и нестабильность. Частое изменение законодательства ведет не только к постоян- ному изменению правил, но и снижет уро- вень доверия общества к правовой системе в целом. Депутатами Сената Парламента отме- чалось, что без принципов нормотворчества невозможно будет преодолеть имеющиеся системные недостатки: нестабильность право- вой базы, наличие коллизий норм права, де- кларативность проектов законов, несистемное внесение поправок и т.д.
В настоящее время под принципами нор- мотворчества понимаются базовые идеи и на- чала, признаваемые всеми участниками этого процесса и являющиеся основой при разра- ботке проектов нормативных правовых актов.
Не оспаривая необходимость наличия принципов нормотворчества, следует отме- тить, что в научном сообществе нет единого мнения о том, какие из них являются системо- образующими, а какие можно признать вто- ростепенными.
В российской науке правоведы Н.И. Мату- зов и А.В. Малько к принципам нормотвор- чества относят гласность, законность, про- фессионализм, научность [5], В.К. Бабаев – научность, народный характер, связь с пра- воприменительной практикой [6]. Ученый А.В. Мелехин к таким принципам относит демократизм, научность, участие народа, обо- снованность и системность [7]. А.С. Пиголкин предлагает признавать принципами нор- мотворчества: законность, научность, демо- кратизм и профессионализм [8]. Известный специалист в области нормотворчества Ю. Г.
Арзамасов в развитие идей А.С. Пиголкина предлагает деление принципов нормотворче- ства на основные и специальные принципы. К основным принципам он относит: законность, гуманизм, научность, техническое совершен- ство, демократизм, профессионализм, глас- ность [9].
Западная научная мысль в качестве прин- ципов нормотворчества предлагает призна- вать принципы верховенства права. Напри- мер, представитель английской школы права Р. Кормакайн к принципам нормотворчества относит: доступность, ясность, предсказуе- мость и законность [10]. Швейцарский профес- сор Л. Мадера отмечает, что для качественной подготовки проектов нормативных правовых актов необходимо соблюдение принципов целеполагания, законности, ответственности, разумности, профессионализма, демократиз- ма [11].
Обращая внимание на разработки казах- станских ученых, можно отметить эксперта Е.М. Бузурбаева, который предлагает вне- дрить в национальное законодательство глас- ность, разумность и профессионализм при разработке проектов нормативных правовых актов [12]. Исследователи Е.М. Мухаметкали- ева, А.Ж. Бастаубаева обращают внимание на необходимость расширения участия об- щества в нормотворчестве в соответствии с принципами прозрачности и сотрудничества с обществом [13]. Ученый Ж.И. Ибрагимов от- мечает необходимость научной проработки законодательных норм, учета научных зна- ний, что можно признать как необходимость внедрения принципа научности [14].
Возможно привести наработки и идеи иных авторов, но принципы нормотворчества не будут рассмотрены в качестве основы нор- мотворческого процесса без их практической пользы. Важно не столько количество прин- ципов, а их качество, пронизывающее все ста- дии разработки и принятия проектов норма- тивных правовых актов.
Учитывая схожесть казахстанского и рос- сийского нормотворчества, в настоящей статье предлагается более углубленно рассмотреть принципы, предложенные Ю.Г. Арзамасо-
вым, как одни из более поздних наработок, подтвержденные российской практикой нор- мотворчества.
Первым принципом Ю.Г. Арзамасов опре- деляет принцип законности. Он является од- ним из основополагающих принципов, ко- торый заключается в том, что нормативные правовые акты должны соответствовать Кон- ституции и вышестоящим законодательным актам. Основополагающие акты государства должны нести дух и идеи Конституции, а акты министерств и ведомств не создавать из- лишний массив законодательства, а конкрети- зировать их.
В отличие от иных авторов Ю.Г. Арзамасов предлагает в качестве одного из основопола- гающих принципов рассматривать принцип гуманизима – акты государства должны быть справедливыми для всех, а центральное ме- сто в нормотворчестве должно быть отведено человеку, его правам и свободам. Если ранее первостепенное значение в правовой системе отводилось государству, обществу, трудовому коллективу, то сейчас приоритетом должно быть защита прав, свобод и интересов чело- века. При этом нормы права должны быть едины для всех в независимости от его соци- ального положения, национальности, проис- хождения и т.д. Таким образом, использова- ние принципа гуманизма является одним из условий формирования истинного социаль- ного государства.
Принцип научности предполагает, что акты государства должны не зависеть от сию- минутных решений, а должны основываться на передовых разработках ученых. Использо- вание последних достижений юридической науки и мысли является необходимым усло- вием создания подлинных качественных пра- вовых норм. При этом зарубежная научная мысль не должна слепо копироваться и наса- ждаться, ее следует дополнять объективными данными национальных статистических орга- нов, информацией государственных органов, социологическими наблюдениями и мнени- ем отечественных правоведов.
Принцип демократизма подразумевает предоставление свободного доступа к обсуж-
дению проектов нормативных правовых актов.
Важно не только предоставить площадку для обсуждения новых норм права, но и учиты- вать рекомендации граждан при дальнейшем продвижении. К примеру, данный принцип реализован в Польше, где государственные органы обязаны учитывать в нормотворче- ской деятельности предложения граждан.
Принцип гласности обязывает публиковать в открытом доступе все принятые норматив- ные правовые акты, в том числе прошедшие общественное обсуждение. В независимости от способа опубликования, граждане долж- ны иметь круглосуточный доступ к интере- сующим их актам государства, с тем, чтобы эффективно использовать законодательство страны.
Принцип технического совершенства на- правлен на применение единых стандартов юридической техники при разработке и фор- мировании проектов актов. Должны приме- няться унифицированные стандарты, с тем чтобы исключить непоследовательность, про- тиворечивость и неясность новых норм права.
Наконец, принцип профессионализма определяет, что разработкой проектов нор- мативных правовых актов должны занимать- ся профильные специалисты – законодатели, научные сотрудники, специалисты государ- ственных и негосударственных организаций и т.д. Вовлечение в процесс нормотворчества подготовленных специалистов из разных сфер общества позволит минимизировать ве- роятность разработки некачественного право- вого акта.
Все указанные принципы взаимосвязаны, ни один из принципов не может быть исполь- зован в нормотворчестве самостоятельно без иных принципов.
Результаты
Рассматривая различные подходы к регу- лированию принципов нормотворчества и их нормативному закреплению, можно сделать вывод, что наиболее эффективной и распро- страненной практикой является закрепление принципов нормотворчества в законодатель- ных актах.
Например, в отдельных постсоветских странах (Азербайджан, Армения, Республи- ка Беларусь, Таджикистан, Туркменистан) в Конституциях либо в специальных законах о нормотворчестве закреплены принципы нор- мотворчества.
Так, глава X Конституции Азербайджа- на посвящена вопросам нормотворческой деятельности, где в том числе отмечено, что правовые акты должны быть справедливыми, законными, гласными [15]. Вызывает интерес Конституция Армении, где есть указание на принцип справедливости нормотворчества [16].
Следует отметить, что при формировании национальных правовых систем, постсовет- ские страны в том числе опирались на опыт европейских стран. Так, в Конституции Гер- мании нормотворческому процессу, в том числе его принципам, посвящен раздел «За- конодательство Федерации и законодатель- ные процедуры» [17], в Конституции Испании предусмотрена глава «О разработке законов»
[18]. Аналогично в Конституции Польши за- креплены основные процедуры и принципы нормотворчества, а также принят самостоя- тельный Закон, определяющий процедуры разработки, согласования и принятия пра- вовых актов через призму принципов нор- мотворчества [19].
Закрепление принципов нормотворчества в конституциях зарубежных стран, а также в специальных законах о нормативных право- вых актах может свидетельствовать об их высо- ком статусе и особом внимании к их реализа- ции. При этом наиболее удачным вариантом видится белорусский подход, когда Законом Республики Беларусь «О нормативных пра- вовых актах» установлен перечень принципов нормотворчества, а также заложен механизм их реализации [20]. Это позволило уйти от де- кларативности принципов нормотворчества и создать условия для их прямого и непосред- ственного применения.
Вместе с тем не все принципы нормотвор- чества могут быть одинаково продуктивны.
Органам государственной власти должны быть предоставлены как механизмы реализа-
ции принципов нормотворчества, так и сво- бода нормотворчества.
Так, например, согласно статье 6 Закона Республики Беларусь «О нормативных право- вых актах», одним из принципов нормотвор- чества признается принцип стабильности.
Данный принцип реализуется путем ограни- чения внесения поправок в законодательные акты. Изменения и дополнения могут быть внесены только по истечении определенного времени, например, через год после послед- него обновления закона.
Действующая редакция Предлагаемая редакция Статья 3. Общие требования к право-
вым актам. Виды правовых актов 1. Правовые акты должны отвечать следующим общим требованиям:
1) содержать нормативные или инди- видуальные властные правовые пред- писания;
2) приниматься на республиканском референдуме либо в порядке, установ- ленном настоящим Законом и иными законодательными актами;
3) должны быть обращены к неопре- деленному кругу лиц или к индивиду- ально определенным лицам;
4) должны быть направлены на регу- лирование общественных отношений;
5) должны быть направлены на воз- никновение, изменение, дополнение или прекращение прав и обязанно- стей физических и (или) юридических лиц.2. Правовые акты подразделяются на следующие виды:
1) нормативные правовые акты;
2) ненормативные правовые акты.
3. Отсутствует.
Статья 30. Задачи научной экспертизы …
2. Научная экспертиза проводится для:1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закре- пленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и граждани- на;2) определения возможной эффектив- ности нормативного правового акта;
3) выявления возможных отрицатель- ных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.
4) отсутствует.
Статья 3. Общие требования к правовым актам. Виды правовых актов
1. Правовые акты должны отвечать следующим общим требованиям:
1) содержать нормативные или индивидуальные власт- ные правовые предписания;
2) приниматься на республиканском референдуме либо в порядке, установленном настоящим Законом и иными законодательными актами;
3) должны быть обращены к неопределенному кругу лиц или к индивидуально определенным лицам;
4) должны быть направлены на регулирование обще- ственных отношений;
5) должны быть направлены на возникновение, измене- ние, дополнение или прекращение прав и обязанностей физических и (или) юридических лиц.
2. Правовые акты подразделяются на следующие виды:
1) нормативные правовые акты;
2) ненормативные правовые акты.
3. Нормативные правовые акты должны отвечать принципам нормотворческой деятельности:
1) законности;
2) гуманизма;
3) научности;
4) технического совершенства;
5) демократизма;
6) профессионализма;
7) гласности.
Статья 30. Задачи научной экспертизы …
2. Научная экспертиза проводится для:
1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закре- пленных Конституцией Республики Казахстан прав че- ловека и гражданина;
2) определения возможной эффективности ативного правового акта;
3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта;
4) определения соответствия проекта нормативного правового акта основным принципам нормотворче- ской деятельности.
Примечание: составлено автором
Таблица 1. Предлагаемые поправки в Закон Республики Казахстан «О правовых актах».
Однако применительно к нашим реалиям представляется целесообразным распростра- нение принципа стабильности не на все зако- нодательство, а только на основополагающие отрасли права, например, на конституцион- ное право. В то же время законы в банковской и финансовой сферах требуют частых попра- вок с учетом постоянно изменяющейся ситу- ации.
В этой связи необходимо на законодатель- ном уровне установить, как наименование нормотворческого принципа, так и содержа- ние, пределы и механизм реализации прин- ципов нормотворчества.
Здесь необходимо подчеркнуть, что зако- нодательное закрепление нормотворческих принципов в нашей стране возможно реали- зовать по схеме: «наименование принципа – его содержание – механизм реализации».
Такой подход позволит обеспечить их прямое действие.
В целом предлагается дополнить Закон Ре- спублики Казахстан «О правовых актах» но- выми нормами, предусматривающими учет принципов нормотворчества при разработке проектов нормативных правовых актов (та- блица 1).
Нами предлагается установить обязатель- ное соответствие нормативных правовых ак- тов принципам нормотворческой деятель- ности – законности, гуманизма, научности, технического совершенства, демократиз- ма, профессионализма, гласности. Содер- жательное наполнение принципов можно определить в дальнейшем исходя из их наи- менования. При этом уже сейчас возможно возложить на научную экспертизу проектов нормативных правовых актов задачи по опре- делению соответствия проекта нормативного
правового акта основным принципам нор- мотворческой деятельности. Данный подход позволит на раннем этапе дать обоснованное и достоверное заключение о соответствии ак- тов основным требованиям национального за- конодательства, что в дальнейшем исключит принятие правовых актов несоответствующих принципам нормотворчества.
Выводы
Обобщая научные труды по вопросу прин- ципов нормотворчества необходимо отме- тить, что принципы нормотворчества являют- ся руководящими требованиями и началами нормотворчества, устанавливают базовые ус- ловия разработки, изменения, согласования и утверждения проектов нормативных право- вых актов.
Анализируя проблемы внедрения принци- пов нормотворчества в казахстанское законо- дательство необходимо отметить следующее.
Опыт закрепления принципов в законода- тельных актах ближнего и дальнего зарубежья показывает, что урегулирование нормотвор- ческого процесса в рамках единого закона предоставляет возможность придать обще- признанным принципам нормотворчества официальный и общеобязательный характер.
Внедрение принципов нормотворчества на всех стадиях этого процесса позволяет повы- сить качество разработки проектов норматив- ных правовых актов.
В завершение необходимо отметить, что такое внедрение принципов нормотворчества целесообразнее было бы осуществить в рам- ках Закона Республики Казахстан «О право- вых актах» как единого законодательного акта, регулирующего нормотворческий процесс.
Список литературы
1. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. – М.: Про- спект – 2011. – 384 с.
2. Сухарев А.Я, Крутских В.Е. Большой юридический словарь. – М. ИНФРА-М – 2003. – 304 с.
3. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах». [Электрон. ре- сурс] – URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000480 (дата обращения: 10.11.2021)
4. Сафинов К.Б. По вопросам нормотворчества. [Электрон. ресурс] – URL: https://senate.parlam.kz/
ru-RU/blog/934/news/details/23944 (дата обращения: 15.11.2021)
5. Н.И. Матузов, А.В. Малько. Теория государства и права: Курс лекций. – М.: Юристъ – 2001. – 176 с.
6. В.К. Бабаев. Теория государства и права. – М.: Юристъ – 2003 – 228 с.
7. Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. – М.: Маркет ДС, 2007. – 633 с.
8. Пиголкин А.С. Общая теория права: Учебник. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана – 1998 – С.
201-202..
9. Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и технология нормотворчества 2-е изд., испр. и доп. Учеб- ник для вузов. – М.: Юрайт – 2020. – 343 с.
10. R. Cormacain. Legislative Drafting and the Rule of Law. [Электрон. ресурс] – URL: https://sas-space.
sas.ac.uk/6693/1/Cormacain%2C%20R%20-%20IALS%20-%202018.pdf (дата обращения: 17.11.2021)
11. Mader L. Evaluating the effects: a contribution to the quality of legislation. // Statute Law Review. – 2001 – № 22 – 125 p.
12. Официальный ресурс Премьер-Министра Республики Казахстан. Правительством на постоян- ной основе ведется работа по совершенствованию разрабатываемых законопроектов. [Электрон. ресурс]
– URL: https://www.primeminister.kz/ru/news/interviews/pravitelstvom-na-postoyannoy-osnove-vedetsya- rabota-po-sovershenstvovaniyu-razrabatyvaemyh-zakonoproektov-ekspert (дата обращения: 17.11.2021)
13. Мухаметкалиева Е.М., Бастаубаева А.Ж. Вовлечение общественности в нормотворческую дея- тельность Казахстана посредством использования краудсорсинга. Вопросы государственного и муници- пального управления. -2018. - №3. [Электрон. ресурс] – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vovlechenie- obschestvennosti-v-normotvorcheskuyu-deyatelnost-kazahstana-posredstvom-ispolzovaniya-kraudsorsinga (дата обращения: 17.11.2021)
14. Ибрагимов Ж. И. Актуальные проблемы нормотворческой деятельности в Республике Казах- стан. // Сборник статей по материалам научно-практической конференции 11 ноября 2016 года – Астана, 2017. – 159 с.
15. Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года. [Электрон. ресурс] – URL:
http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2618 (дата обращения: 18.11.2021)
16. Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 года. [Электрон. ресурс] – URL: http://base.
spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2950 (дата обращения: 18.11.2021)
17. Основной Закон для Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года. [Электрон. ресурс]
– URL: http://istfil.bgpu.ru (дата обращения: 18.11.2021)
18. Конституция Королевства Испания от 6 декабря 1978 года. [Электрон. ресурс] – URL: https://
www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/spain/spain--r.htm (дата обраще- ния: 18.11.2021)
19. Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 года. [Электрон. ресурс] – URL: https://www.
concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/poland/poland-r.htm (дата обращения:
18.11.2021)
20. Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 года. [Электрон. ресурс] – URL: https://pravo.by/natsionalnyy-reestr (дата обращения: 18.11.2021)
Ә.Б. Сәдуақасов
Қазақстан Республикасы Президентінің жанындағы Мемлекеттік басқару академиясы, Нұр-Сұлтан, Қазақстан
Қазақстан Республикасының заңнамасына норма шығару қағидаттарын енгізудің болашағы туралы
Аңдатпа. Ағымдағы құқықтық реформалар шеңберінде норма шығару жүйесін ретке келтіру және нормативтік құқықтық актілерді жүйелеу ерекше маңызға ие болады. Нормативтік құқықтық актілердің сапалы жобаларын әзірлеу, ескірген нормаларды түзету не жою, норма түзушіліктің шетелдік тәжіри- бесін пайдалану қажеттігі өзекті мәселе болып қала береді. Қалыптасқан ғылыми теориялар мен иде- яларды ескерусіз ұлттық норма шығару жүйесін дамыту мүмкін емес. Көбінесе, құқық нормаларын әзірлеу кезінде заң шығару принциптері декларацияланады, бірақ нормативтік құқықтық актінің ере-
желерін олардың мазмұнымен толтырмайды. Нормативтік құқықтық актілердің жобаларын әзірлеуші органдардың іргелі ғылыми зерттеулерге, статистикалық деректерге, әлеуметтік зерттеулерге жүгінуінің жекелеген жағдайлары бар. Нәтижесінде әзірленген нормативтік құқықтық актілердің сапасы төмендей- ді, оларда қайшылықтар мен олқылықтар жиі кездеседі.
Мақалада Қазақстан Республикасының заңнамасында норма шығару қағидаттарын нормативтік бекіту мәселесіне ерекше назар аударылады. Зерттеу посткеңестік елдердің тәжірибесін зерттеуге негіз- делген. Нормашығармашылықтың кең тараған қағидаттары қарастырылады және талданады. Мақалада норма шығару қызметі саласындағы ұлттық заңнаманы жетілдіру, оның ішінде нормативтік құқықтық актілердің жобаларын әзірлеудің отандық практикасына норма шығару қағидаттарын енгізу қажеттілі- гін дәлелдеу арқылы жетілдіру жөніндегі шаралар ұсынылды. Бұл ретте норма шығару қағидаттарын заңнамалық акт – «Құқықтық актілер туралы» Қазақстан Республикасының Заңы деңгейінде бекіту қа- жеттігіне баса назар аударылады. Мұндай тәсіл норма түзушілік процесінің барлық субъектілерін нор- мативтік құқықтық актінің жобасын әзірлеу кезеңінде норма түзушілік қағидаттарын пайдалануды мін- деттеуге мүмкіндік береді.
Түйін сөздер: нормашығармашылық, заңнама, нормашығармашылық қағидаттары, нормашығар- машылықты реттеу, нормативтік құқықтық актіні әзірлеу.
A.B. Sadvokassov
The Academy of Public Administration under the President of the Republic of Kazakhstan, Nur-Sultan, Kazakhstan
On the prospects for introducing the principles of rule-making into the legislation of the Republic of Kazakhstan
Abstract. Within the framework of the current legal reforms, the streamlining of the rule-making system and the systematization of normative legal acts are of particular importance. An urgent issue remains the need to develop high-quality draft regulatory legal acts, adjust or cancel outdated norms, use foreign experience in norm-making. At the same time, the development of the national system of rule-making is impossible without taking into account the established scientific theories and ideas. Often, when developing legal norms, the principles of rule-making are declared, but they do not fill the provisions of a normative legal act with their content. There are isolated cases of appeal of bodies-developers of draft regulatory legal acts to fundamental scientific research, statistical data, and sociological research. As a result, the quality of regulations suffers, and conflicts and gaps arise. The article focuses on the issue of normative consolidation of the principles of rule- making in the legislation of the Republic of Kazakhstan. The study is based on the study of the experience of post-Soviet countries. There are considered and analyzed the most common principles of rule-making. The article suggests measures to improve the national legislation in the field of rule-making activities, including by proving the need to introduce the principles of rule-making into the domestic practice of developing draft normative legal acts. At the same time, the emphasis is placed on the need to consolidate the principles of rule – making at the level of a legislative act - the Law of the Republic of Kazakhstan «On Legal Acts». This approach will make it possible to oblige all subjects of the rule-making process to use the principles of rule-making at the stage of developing a draft regulatory legal act.
Keywords: rule-making, legislation, principles of rule-making, regulation of rule-making, the development of a normative legal act.
References
1. Moskal’kova T.N., CHernikov V.V. Normotvorchestvo: nauchno-prakticheskoe posobie [Rule-making:
a scientific and practical guide] (M.: Prospekt, 2011, 384 p.). [in Russian]
2. Suharev А.Y., Krutskih, V.E. Bol’shoj yuridicheskij slovar’ [Big Law Dictionary] (M. INFRA-M, 2003, 304 p.). [in Russian]
3. Law of the Republic of Kazakhstan «O pravovyh aktah» [About legal acts]. [Electronic resource] – Available at: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000480 (Accessed: 10.11.2021)
4. Safinov K.B. Po voprosam normotvorchestva. [On issues of rule-making]. [Electronic resource] – Available at: https://senate.parlam.kz/ru-RU/blog/934/news/details/23944 (Accessed: 15.11.2021)
5. N.I. Matuzov, A.V. Mal’ko. Teoriya gosudarstva i prava: Kurs lekcij [Theory of State and Law: A course of lectures] (M.: Yurist, 2001, 176 p.). [in Russian]
6. V.K. Babaev. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of Government and Law] (M.: Yurist, 2003, 228 p.). [in Russian]
7. Melekhin A.V. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik [Theory of State and Law: textbook] (M.: Market DS, 2007, 633 p.). [in Russian]
8. Pigolkin A.S. Obshchaya teoriya prava: uchebnik [General theory of law: textbook] (M.: Izd-vo MGTU im. N.E. Baumana, 1998, p. 201-202). [in Russian]
9. Arzamasov Y.G. Normografiya: teoriya i tekhnologiya normotvorchestva 2-e izd., ispr. i dop. Uchebnik dlya vuzov [Normography: theory and technology of rule-making, 2nd ed., Rev. and add. Textbook for universities] (M.: Yurajt, 2020, 343 p.). [in Russian]
10. R. Kormakajn. Legislative Drafting and the Rule of Law. [Electronic resource] – Available at: https://
sas-space.sas.ac.uk/6693/1/Cormacain%2C%20R%20-%20IALS%20-%202018.pdf (Accessed: 17.11.2021)
11. Mader L. Evaluating the effects: a contribution to the quality of legislation. Statute Law Review, No. 22, 125 (2001).
12. Official resource of the Prime Minister of the Republic of Kazakhstan. Pravitel’stvom na postoyannoj osnove vedetsya rabota po sovershenstvovaniyu razrabatyvaemyh zakonoproektov [The government is working on an ongoing basis to improve the draft laws being developed]. [Electronic resource] – Available at: https://www.primeminister.kz/ru/news/interviews/pravitelstvom-na-postoyannoy-osnove-vedetsya-rabota- po-sovershenstvovaniyu-razrabatyvaemyh-zakonoproektov-ekspert (Accessed: 17.11.2021). [in Russian]
13. Muhametkalieva E.M., Bastaubaeva A.ZH. Vovlechenie obshchestvennosti v normotvorcheskuyu deyatel’nost’ Kazahstana posredstvom ispol’zovaniya kraudsorsinga [Involving the public in Kazakhstan’s rule- making activities through the use of crowdsourcing], Voprosy gosudarstvennogo i municipal’nogo upravleniya [State and municipal management issues]. No. 3 (2018). [Electronic resource] – Available at: https://cyberleninka.
ru/article/n/vovlechenie-obschestvennosti-v-normotvorcheskuyu-deyatelnost-kazahstana-posredstvom- ispolzovaniya-kraudsorsinga (Accessed: 17.11.2021). [in Russian]
14. Ibragimov ZH. I. Aktual’nye problemy normotvorcheskoj deyatel’nosti v Respublike Kazahstan [Actual problems of rule-making in the Republic of Kazakhstan], Sbornik statej po materialam nauchno-prakticheskoj konferencii 11 noyabrya 2016 goda [Collection of articles based on the materials of the scientific-practical conference on November 11, 2016], Astana, 2017. P 159.
15. Constitution of the Republic of Azerbaijan dated November 12, 1995. [Electronic resource] – Available at: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2618 (Accessed: 18.11.2021)
16. Constitution of the Republic of Armenia dated July 5, 1995. [Electronic resource] – Available at: http://
base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2950 (Accessed: 18.11.2021)
17. Basic Law for the Federal Republic of Germany dated May 23, 1949. [Electronic resource] – Available at:
http://istfil.bgpu.ru (Accessed: 18.11.2021)
18. Constitution of the Kingdom of Spain dated December 6, 1978. [Electronic resource] – Available at:
https://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/spain/spain--r.htm (Accessed:
18.11.2021)
19. Constitution of the Republic of Poland dated April 2, 1997. [Electronic resource] – Available at: https://
www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/poland/poland-r.htm (Accessed:
18.11.2021)
20. Law of the Republic of Belarus «O normativnyh pravovyh aktah Respubliki Belarus’» [On Normative Legal Acts of the Republic of Belarus]. [Electronic resource] – Available at: https://pravo.by/natsionalnyy-reestr (Accessed: 18.11.2021)
Сведения об авторе:
Садвокасов А.Б. – докторант Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, пр. Абая, 33, Нур-Султан, Казахстан.
Sadvokasov A. – Ph.D. student, Academy of Public Administration under the President of the Republic of Kazakhstan, 33 Abaya ave., Nur-Sultan, Kazakhstan.
